中文摘要与关键词
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一．农村信用社内控系统的现状分析
1．内控体系不健全
2．会计内控制度的缺陷
3．内控制度缺乏刚性
4．内控监管缺乏独立性和时效性
5．内部会计缺乏进取心
6．缺乏有效的内控评估体系
二．加强内控意识，增强内控力度的重要性和必要性
1．加强内控是金融企业化解高风险的有效手段
2．加强内控是企业正常发展的根本保证
三．加强农村信用社内控制度建设的建议
1．建立完整的内控体系
2．完善会计内部管理制度
3．完善审贷委员会制度
4．加强监督检查实施到位
5．加强对员工进行遵章守纪教育，增强金融法律意识
6．加大内控制度考核力度，确保各项内控制度落实到位
7．强化职工主人翁意识，构筑多道防线的内控制约
内部控制制度作为一种重要的内部控制与管理手段，已越来越受到各类组织管理层的重视。我国频繁发生的经济、金融案件也大多是由于内部控制制度不够完善和不严格执行内部控制措施而造成的。内部控制引起了中国金融界，特别是银行界的特别关注，1997年中国人民银行印发了《加强金融机构内部控制的指导原则》和《中国人民银行金融监管指南》作为金融系统内部控制的目标和原则、内控制度的主要内容做了比较全面的规定，同时对金融机构建立健全内部控制制度提出了基本要求。
农村信用合作社是集体所有制性质的合作金融组织，是实行自主经营，独立核算，自负盈亏，自担风险的企业法人，承担着融通农村经济，促进农村商品经济发展，建设现代化农村的重要任务。由于农村信用社地处基层，机构分散，加强内控制度建设更显重要。目前农村信用社的内控现状与国有商业银行相比还有较大差距，现结合我市农村信用社内部控制情况，对内部控制现状及其所存在的问题作粗略的分析。
一．我市农村信用社内控系统现状分析
农村信用社经过了二十年的改革深化，在我市渔、农村金融体系中占有主导地位已日益突出，已经成为我市农村经济发展的主要力量。但不可否认，目前我市农村信用社在内控体系不健全，内控制度不落实问题尤为突出，主要表现在：
1、内控体系不健全。
内控制度在制订时，往往只考虑了对操作人员岗位如何监督，忽视了对决策层、管理层的权力控制和工作规范。我市农村信用社作为具有独立法人资格的金融企业，拥有较大的自主权。不少信用社利用独立法人资格，以搞活经营为借口，打“擦边球”，在经营过程中存在着大量的有章不循现象，现有的经营方针和规章制度往往得不到切实执行。信用社由于所有者缺位，所设的法人治理结构“三会”制度，（即社员代表大会、理事会、监事会）形同虚设，民主管理流于形式。各联社的在职职务任免，信贷，投资等方面具体事项完全自主，有的法人代表按个人意志办事，信用社内部各职能部门都是在信用社主任的直接领导下开展工作，其各项经营行为尤其是重大行为大多是在主任的授权下进行的，是主任意志直接体现，内部审计部门不能监督上司，信用社主任实质上是自由人，使内控规章制度流于形式，并没有建立起完善的内部控制制度。
2、会计内控制度的缺陷。
（1）规章制度不够完善，有章不循时有发生。
临柜人员视规章制度不顾，进行违规操作。绝大多数信用社在业务工作中都建有基本的规章制度，但部分制度不够完善和健全，内部控制的规章制度与业务发展不同步，执行制度存在不到位的情况。如我市紫微信用社的主办会计王某为朋友义气，利用信用社主任与职工对其的信任，以工作之便及内部管理的漏洞，自1996年5月15日至1999年5月14日期间，通过盗用本单位现金支票，私刻联社营业部现金收讫章和临柜人员名章及做假帐等手段，从转存农行和联社款帐户中提取现金13次，累计金额153万元，全部借给朋友顾某，用于挥霍及无效经营，成为舟山市金融系统中第一经济大案，使信用社损失惨重，在社会上造成不良影响。从此案例中反映了一系列的问题：一是岗位责任制不齐全，岗位职责参照上级社的多，没有结合实际情况建立岗位职责和考核办法；二是内部凭证运行的管理制度混乱；三是以信任代替制度，致使出现人走章留，凭证不上锁保管等现象；四存放农行帐及与存放联社帐户的每月对帐制度不及时、不认真，使规章制度形同虚设，给内部管理留下重大隐患。
（2）人力资源配置存在缺陷，内控措施落实困难。
农村信用社属于高风险行业，其特性要求内部控制活动能够覆盖各项业务经营的每一个环节，确保业务活动的每个风险控制点之间既环环相扣，相互牵制，又要相互协调。然而出于成本因素的考虑，许多信用社不是按业务风险控制点设置岗位，而是按存贷款规模定员定编，特别是在经济欠发达地区这种做法比较普遍，通常基层信用分社只有4至5名员工，有的基至只有3员名工。受人员数量的限制，许多基层信用社或分社没有能按照内控制度的要求在各风险环节上合理配置有关人员。如上例案子中，是因主办会计既要为多个岗位代办，又要押运库款，并且勾对每月的存款帐户工作，造成一人多岗、业务操作一手清，使内控制度无法相互制约监督。
（3）帐务电子处理系统没给内部审计留下接口。
近几年以来，信用社在实施业务电算化过程中，只重视“计算机如何完成任务”方面的程序设计，而对计算机完成任务过程中，有关部门如何检查程序本身的运行等方面的程序没有给予足够重视，开发出的软件往往没有给审计留下接口，使审计人员无法对计算机完成任务中的数据流向过程进行有效监督，审计人员的检查活动只能是事后监督，对事中隐藏的风险不能得到及时有效的控制。
3、内控制度缺乏刚性。
信用社的各项经营活动中，不同岗位的工作人员在资金筹集、管理、分配使用上拥有一定的权力。监督各类工作人员正确行使职权，是内控制度的重要内容。内控制度缺乏刚性其表现有二：一是有的信用社主任为了显示政绩或为了小集团的利益，有令不行，有禁不止，搞帐外经营、违规经营给信用社资金造成巨大损失。如城郊信用社因搞三产经营13年来亏损3千万，而领导不知换了多少任，损失的往往是集体利益。二是在信贷业务操作中，企业要贷款往往直接找信用联社主任，然后由主任指派再一级一级进行办理，经办人员在调查分析中就难免受主任意见影响，丧失坚持信贷的基本原则，也增大信贷风险。
4、内部监管缺乏独立性和时效性。
加强农村信用社内部监督的重点在各县联社，而现阶段各县联社在抓信用社内部监督方面投入的人力和精力还很少，大部分基层信用社还没能建立稽核员或事后监督员队伍，有的县联社自身稽核员数量严重不足，每年下基层信用社进行监督的次数屈指可数，更谈不上有一支高素质的稽核监督队伍。有的基层信用社、县联社虽然有了稽核监督队伍，由于向本级领导负责的局限性，“下级服从上级”相互制约的机制事实上也难以形成，不可能保证内部稽核的独立性。，
监管意见效果差。目前实施的年度监管通告制度使监管意见滞后，不能及时督促被监管机构整改，有的监管意见已经时过境迁，失去了应有的监管效果，如在2001年4月份对辖内信用联社分支机构提出2000年度的年度监管意见，而且提出的监管意见比较笼统，缺乏针对性和可执行性差，而对整改情况的现场检查没有及时跟上，又使监管意见的约束性差。
5、内部会计缺乏进取心。
农村信用社内控制建设的重点应该放在建立高素质的会计队伍。而一些会计人员缺乏对内控监督重要性的认识，认为会计的任务就是记帐、算帐、报帐，或重核算、轻监督，而忘记了将自已当作信用社的主人来监督信用社资金的安全运转。有的人平时工作不认真，不积极，办事拖拉成性，凭证积压，不及时进行帐务处理，使会计监督失去时效性，很多会计人员缺乏进取性，信奉中庸之道，明哲保身，不敢得罪人，更不敢得罪领导，即使领导指使他（她）做假帐、假表亦照办。虽然有的会计人员心中心也有“难言之隐”，但最终还是“敢怒而不敢言”。使会计信息失去真实性，如在2000年的真实性大检查中，发现被监管机构的信贷资产质量和损益等报表不同程度地存在失真问题，主要表现为不良贷款统计数据反映不真实，贷款质量形态调整不及时，财务收支不实等。有的还很严重，如岱山信用联社查实的不良贷款比率比账面数上升了8个百分点，属严重失实。信息不真实直接影响了监管分析和风险判断的准确性，使上级部门监管难以达到预期目的。
6、缺乏有效的内控评估体系。
2002年9月人民银行制定了《商业银行内部控制指引》，对商业银行的内部控制提出了新的要求，同时也指出实施内控评价是银行监管的一项重要工作，通过内控评价，进一步来防范内控风险。我市农村信用社还没实行内控综合评价，而是通过年终考核的方式开展内部稽核，且年终考核又完全是形式主义。
二、加强内控意识，增加内控力度的重要性和必要性。
针对目前农村信用社内部的风险隐患及内控建设的现状，我认为有必要全面认识一下内控理论，来指导我们的实际工作。
1、加强内控是金融企业化解高风险的有效手段。
控制是及时改正缺点，提高组织效率的重要手段。控制的这一作用表现为两个方面：一是对当前管理过程而言，控制有利于组织少走弯路，降低失误对组织效率的负面影响；二是对今后的管理实践而言，帮助管理者积累经验，提高未来管理工作的效率。
控制是组织创新的推动力。控制是一种动态的、适时的信息反馈过程。它不是简单地对受控者进行管、压、卡，而是控制者与受控者之间交流信息、沟通情况的行为和过程，是一种积极主动的管理活动。由于现实环境千变万化，现代管理越来越强调控制中良好的反馈机制和弹性机制。在控制中，控制者和被控制者都可以及时发现一些新问题，促使管理者推陈出新，在推动管理工作动态适应环境的过程中创新。就金融企业而言，动态、适时的信息反馈过程尤为重要。
2、加强内控是企业正常发展的根本保证。
控制是完成计划任务，实现组织目标的保证。计划是对组织未来行动的谋划和设计，是组织在未来一段时间内需要执行的行动规划。为了使计划及时适应变化了的环境和条件，推动组织目标的实现，必须通过控制及时了解环境变化的程度、原因、趋势，并据此对计划目标和计划过程作出适当的调整，使计划更加符合实际。
缺乏控制过程的计划是注定要失败的。中国银行广东开平支行的行长，余振东与其他两位雇员通过欺骗性的贷款和其它手段，于1993年至2001年间，盗用了大量公款。2001年，他们的罪行被发现，3人利用伪造的旅游签证逃往美国，并把贪污挪用公款4.85亿美元也转移到了美国，已被国际刑警组织谴送回国。诸如此类的案例不胜枚举。目前逃往国外或失踪的官员人数已达数千人，卷走贪污的公款高达130多亿人民币。据有关部门的^^文档显示，近三年贪官携款外逃成倍增加。正是由于缺乏控制使得贪官污吏才有机可乘，金融诈骗案屡屡发生。
三、加强农村信用社内控制度建设的建议。
健全的内部控制体系是金融业有效地防范和化解金融风险，保障资金安全，维护金融秩序稳定的重要手段，农村信用社作为地方集体经济，抗风险能力明显小于各商业银行，如何借鉴商业银行乃至发达国家中央银行内部系统，建立一套适合我市农村信用社行之有效的内控制度，是摆在我们面前亟待解决的重要问题。本人认为，加强我市农村信用社内控制度应着重抓好以下几个方面：
1、建立完整的内控体系。
（1）确立理事会在内控制度中的核心地位。
理事会既是法人治理的决策层，又作为出资人代表在经营层内控中行使出资人的控制权利，发挥抑制经营者短期行为，监督经营者贯彻法人治理的决策效能，处于内控制度的中心地位。法人治理与内部控制是一个有机联系的整体。没有法人治理，内部控制就失去了出资人决策的约束，没有内部控制，出资人就会失去对经营层控制的手段。在所有者与经营者控制关系链中内部控制就成为出资人对经营者控制意志表达的连接器。确立理事会在内部控制中的核心地位，成为出资人制约经营者的桥梁纽带。
（2）建立以人为本的内控制度。
人是执行内控制度的主体，人的素质是决定制度执行好坏的关键。首先，要重视机构负责人，把好用人关，实践证明，机构主要领导的人素质关系到该机构的兴衰存亡。建立领导干部的权力约束机制，完善职工代表大会制度，建立各种管理委员会，开展领导干部离任稽核。其次应实行员工行为动态管理，不仅在岗位上要对其进行监督，而且要经常了解员工的社会活动，通过居委会、派出所、邻居等来掌握员工的日常生活，发现不良苗头，及时进行思想政治教育，从而确保员工遵纪守法，认真执行各项规章制度。
2、完善会计内部管理制度。
在当前经济改革大潮中，农村信用社要立于不败之地，既要加强外部业务开拓，又要重视内部管理，加强内控制度建设是当前农村信用社自身建设的重中之重。
（1）实行事后监督勾对流水帐制度。依据全面性原则，要确保各个业务操作环节得到全面控制和制约。从发生的经济案件和差错事故来看，并不是各个环节都出了问题，而是由于某几个关键环节没有做到相互牵制，而导致风险的发生。从上例案子来看，临柜人员若能按照原始凭证仔细勾对当日的流水帐，就能及时发现问题，杜绝犯罪。因此，我们内控建设必须遵循“全面性”原则，涵盖所有业务，控制程序和措施必须渗透到各个操作环节，覆盖所有的岗位，并做到真正的相互制约。
（2）实行重要岗位定期轮换和强制休假制度。长期以来基层农村信用社只注重会计岗位人员的稳定性，很少进行岗位轮换，这很容易使心术不正的犯罪分子频频作案得手，而无人知晓。因此会计营业岗位人员必须实行定期轮换，特别是对重要岗位，要害环节要定期、不定期的进行突击检查或强制休假。这样犯罪分子即使作了案，由于要岗位轮换和强制休假，也会发现其蛛丝蚂迹，某种程度上可以给犯罪分子以威慑作用，迫其放弃犯罪意念。
（3）科学设岗，拟订落实岗位责任制。
依据内控职责清晰原则要确定职能、岗位不能由一个人来承担，各个岗位的责任和权力明确划分。岗位设置一般应有记帐岗、复核岗、事后监督岗、主管会计岗等。改变过去以人定岗的不良做法，真正做到人尽其才，才尽其用。同时必须具体明确各岗位的工作责任和内容，制定的岗位责任制必须形成详细文字材料，有助于会计人员对制度的认识和掌握，增强自觉遵守岗位责任制的意识，做到心中有数，有章可循。对涉及资金安全的重要工作必须明确定向代班人员，体现内控制约原则，防止舞弊行为。有关条文要符合制度、规定要求，所有岗位职责必须落实到人，做到定人、定事、定责任，并签订岗位责任协议书，以明确职责和权限，切实杜绝执章不严的现象。
（4）电子化防范手段要到位。
电子化程度的提高，一方面给我们的会计内控工作提出了新的要求，增加了内控的难度，另一方面可以在一定程度上有效防范道德风险，减少内控环节和岗位，，提高内控效率。因为我们可以利用计算机加强机械控制，可以控制越权授权，违规操作，减少了业务处理环节和人工手段，可以防止盗用联行资金。
3、完善审贷委员会制度。
《商业银行内部控制指引》第三十四条规定“行长不得担任审贷委员会的成员”这是目前商业银行与国际惯例接轨的通行做法。其主要目的是防止部分行长利用其特殊的身份对审议民主决策机制进行直接干预，出现一票同意的现象。农村不但要坚持信贷原则，而且要全面完善审贷委员会制度实行授权授信，信贷业务全面实行审、贷、查相分离，从源头上把经济风险降到最低。同时审贷委员会还应审查社内的大额资金去向，不能于信用社主任独立作主，确保信用社的资金安全。
4、加强监督检查实施到位。
监督检查是内控制度的深层次防线，其作用不可小视。许多经济案件都是从检查工作中发现的，对于有章不循者，也可通过监督检查加以整改，依据监督制约原则，应具体明确事后监督、会计主管检查，分管主任检查的要求及组织实施办法，检查不能时紧时松，必须明确检查时间表，做到定期与不定期检查监督。尤其要重视基层会计主管的事后监督检查，实行会计主管坐班及定期报告制度。会计主管是事后监督岗，不具体操作日常业务，不能顶班上岗，不接触密、押、印章及重要凭证，主要是处理非正常业务，负责核算组织落实，并综合会计营业的各项工作，这样就能有效扩大和深化会计监督的内容和范围，各种有章不循，违章操作的行为就能得到制止。我市农村信用社还应成立一支高素质的稽核监督队伍，定期和不定期对各部门的业务进行全面监督稽核，对发现的问题进行解决，制订一套严密的内控制度。
5、加强对员工进行遵章守纪教育，增强金融法律意识。
要不断向员工灌输内部控制的思想，让员工知道按章办事是金融工作的最基本条件和生命线。事实告诉我们，许多经济案件以及安全保卫责任事故的发生，都是由岗位制约乏力、内部控制不力、违规操作引起的。要加强对员工进行法纪法规教育，增强其依法经营的意识，规范、约束农村信用社干部职工的行为。在此基础上，充分运用法律手段，依法保护农村信用社、存款人和其它客户的合法权益，规范信用社行为，维护信用社的经营自主权，不断提高农村信用社的资产质量。
6、加大内控制度考核力度，确保各项内控制度落实到位。
信用社内控制度考核是按照各项制度标准对信用社有关人员的工作成绩和业务操作行为规范进行监督、检查和衡量并采取措施，纠正偏差以确保内控制度落到实处的管理活动。任何一项制度的建立和实施，如果考核没有按规定执行，考核力度不足，考核手段软弱，那么再好的办法、再完善的制度也难以实现其预定的目标，考核制度就会形同虚设，考核就会成为形式化。因此，信用社各级考核职能部门要努力维护各项内控制度的严肃性，进一步加大各项内控制度的考核力度，对有章不循、违章操作的人和事要严肃处理，该罚款的坚决罚款，该降职的坚决降职，该下岗的坚决下岗，甚至辞退，要按照有关内控制度认真考核到位，发现问题及时纠正，坚决消除潜在的风险隐患。
7、强化职工主人翁意识，构筑多道防线的内控制约体系。
要教育职工树立主人翁意识，确定“社兴我荣，社衰我耻”的观念，人人争当内控的主人。同时，基层信用社与联社各部门之间要实行相互监督，要制定严格的部门职责内容和相互牵制内容，出问题或发生经济案件要追究部门间的连带责任。此外，要强化群众监督，发挥职工群众的聪明才智，对农村信用社经营管理中的一些热点问题、敏感问题，要主动让群众参与，接受群众监督。只有全面实施监督和再监督，才能不断提高农村信用社内控制度的质量和效率，才能使一些案子消灭在萌芽状态，从而促进农村信用合作事业的发展。
【参考文献】
[1] 王绪君 管理学基础 中国广播电视大学出版社 2001年6月
[2] 中国人民银行 关于印发《加强金融机构内部控制的指导原则》 1997年
[3] 中国人民银行 试行《中国人民银行金融监管指南》的准则 2003年
[4] 扬波《浙江金融》第8期《当前农村信用社内控制度存在的问题及建议 》
[5] 关于加强金融机构内控制度管理的思考 史勇 《金融会计》2002年第3期
[6] 加强制度反腐 开展国际合作 参考消息报社出版 2004年4月18日
[7] 人民银行 商业银行内部控制指引 2002年9月
[8] 杨海群 关于内控与管理的关系 《金融稽核监督研究》 1999年第8期
[9]《中华人民共和国会计法》第九届全国人民代表大会常委会第十二次会议通过 2000年7月1日起施行
[10] 康效良 法人治理与内控机制 《中国农村信用合作》2005年3月
