内 容 摘 要
随着我国加入WTO，农业弱势不断凸现，“三农”问题已经严重影响我国经济的发展。今年初，党中央、国务院以一号文件的形式提出了促进农民增加收入的若干政策意见，真正把“三农”问题摆上了重要议事日程。完善我国农业政策性金融的功能，成为促进我国农业发展的关键所在。同时，随着粮食流通体制的改革不断深入，中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，亦面临着生存和发展的危机。分析和借鉴国外农业政策性金融的经验，分析我国农业政策性金融体系的现状，对现阶段我国农业政策性金融的职能进行重新的定位，对中国农业发展银行履行农业政策性金融职能的实践进行分析，总结经验和存在问题。从支持农民粮食变现，继续发挥收购资金供应的主渠道作用;扶持龙头企业，带动农民增加收入;支持农村基础设施和农业生态环境建设;充实农发行政策性贷款业务的资本金;妥善研究和处理粮食企业历史挂帐，优化信贷资产质量;处理农发行与财政、农村信用社关系;加强立法等方面，初步探讨了如何完善我国农业政策性金融职能。
目录
浅探如何进一步完善我国农业政策性金融职能2
2、《各国政策性金融机构比较》（作者：柏钦先、曲昭光）9
浅探如何进一步完善我国农业政策性金融职能
今年初，党中央、国务院以一号文件的形式提出了促进农民增加收入的若干政策意见，真正把“三农”问题摆上了重要议事日程。当前农村政策面临降低农业税税率、取消农业特产税后可能出现的情况；深化粮食流通体制改革，加强对农业和农民实行直接补贴的办法的探索及针对农村金融服务主体少、能力弱，难以满足农户和农村中小企业对信贷的需求；改革和创新农村金融体制，完善农村金融服务体系等等重要问题，那么如何完善我国农业政策性金融的功能，成为促进我国农业发展的关键所在。
一、对国外农业政策性金融的经验借鉴和分析。国外农业政策性金融机构虽然不以盈利为目的，但是尽可能地争取保本经营或盈利经营。其主要特点如下。
第一、资金来源。各国农业政策性金融机构的资本金均由政府部分或全部提供。资金来源渠道一般是多样化的。而发达国家的农业政策性金融机构更多地从金融市场融资，其它筹资渠道则处于次要地位，并逐步不再依赖政府的资金。总的来说，各国的农业政策性金融机构的资金来源依各国的经济、金融环境的差异而有所不同。经济发展水平、政府对经济金融的干预程度、金融市场的发达程度以及对外开放程度等都在不同程度上决定或影响其筹资渠道。
第二、业务支持范围和重点。各国农业政策性金融支农领域非常广泛，几乎涵盖了农业再生产的各个环节。各国农业政策性金融机构的支持重点随着不同时期经济发展和产业政策的变化而相应进行调整，适时增加新的贷款业务，但解决农业特定时期的突出矛盾，实现农业发展的阶段性战略目标的根本宗旨是不变的。
第三、管理模式相对严格而集中。各国农业政策性金融机构经营特点是融政策性和金融性于一体。政策性是第一位的。政策性体现在：毫无条件地贯彻政府的产业政策和区域发展政策．促进农业和农村经济持续稳定的发展。金融性是指在服务于政策目标的前提下，尽可能地保本经营或赢利经营，这也是落实政策性的保证。虽然政策性金融的经营宗旨不是为了赢利，但绝不是说政策性金融机构因此可以不讲成本、不讲核算。在执行政策方面，发达国家和发展中国家农业政策性金融机构都是一致的。在讲成本、讲核算方面，不同国家的农业政策性金融机构或者在不同的经济发展阶段，尽管采取了不同的经营方针，但其追求低成本、低风险的经营策略也是一致的。严格控制经营成本。虽然享有从政府部门获取期限长、利率低资金的好处和政府补贴的待遇，各国农业政策性金融机构在业务轻营上仍然十分重视成本管理。坚持政策性资金投向与普遍的商业性贷款管理。尽管贷款的投向和贷款对象是由政府指定的，但各国农业政策性金融机构牲业务经营上仍然十分重视贷款风险控制。
二、我国农业政策性金融体系的现状分析。
（一）根据现阶段我国农业政策性金融的职能特点，进行重新的定位。
考虑我国农业政策性金融所处的历史阶段，立足我国农业和农村经济发展的实际，借鉴国外农业政策性金融发展的基本经验，我国农业政策性金融的发展方向，是要努力办成能够体现国家发展战略和政府意图，为农村经济和社会发展提供综合服务的农业政策性银行，充分发挥政策导向、政府调控、扶农助农、服务引导的积极作用。农业政策性金融的职能要在国家支农体系和农村金融体系的框架内统筹考虑，确定政策性金融支持的重点领域和业务范围，区别对待，分步到位。因此，作为我国农业政策性金融机构的农业发展银行的职能定位应坚持以下原则：
1、服务“三农”。围绕党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，坚持为农业、农村和农民服务，不断提高金融支持力度和服务水平。
2、政策性优先同时兼顾效益性。政策性金融是财政职能的延伸，但又不是财政。政策性银行不是一般意义的银行，但它也是银行，是一种特殊的银行。与财政相比，它需要注重自身经济效益；与商业银行相比，它更注重社会效益。因此，强调政策性优先，同时兼顾效益性原则，就是以农业政策性金融弥补国家财力不足，执行WTO农业协议、行使政府一般性农业生产服务职能，这就必然要求政策性银行实现社会效益和自身效益的有机统一。这是农业政策性金融获得生机，并努力实现财政职能和银行职能有效结合的基础。
3、不与商业性金融争利。农业政策性金融不应从事商业性金融能够承担的业务，凡商业金融愿意并且能够进入的农业领域，农业政策性金融都应避免与商业银行竞争，以免对市场的发育和成长形成障碍。
4、适时调控与重点支持。按照国家产业政策和区域发展政策的要求，积极支持国家确定的事关农业和农村经发展大局的重点地区、重点产业、重点项目和重点企业，随时调整支持方向和支持重点。
5、与国际惯例接轨。这是我国加入WTO并按国际规则办事的前提条件。与国际接轨意味着我们必须借鉴国际通行做法，严格按照我国的承诺，调整农业政策和支持方式，在WTO农业协议许可的范围内，利用农业协议的“绿箱”条款，发挥政策性金融的优势，实施并强化对农业的支持。
依据上述原则，我国农业政策性金融的职能定位应该是：根据国民经济发展战略目标，贯彻国家宏观调控政策及农业产业和区域发展政策，以国家信用为基础，以财政资金为补充，广泛筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业生产、农产品流通和生态环境建设提供金融支持，为全面建设农村小康社会服务。因此，农业政策性金融应具有以下特点：
1、政策性。农业政策性银行是政府的银行，是体现政府政策意图，直接调控经济的重要手段。同时，具有财政和银行的双重职能，履行职能以国家区域产业政策为基础．以财政政策和货币政策为支撑。
2、阶段性。农业政策性银行的业务范围和贷款对象是严格界定的，并随国家宏观调控的需要而不断调整，农业发展的不同时期、农产品的不同供求形势都需要调整农业政策性金融的职能和服务领域。
3、风险性。由于农业政策性银行必须以执行政策为前提，保本微利经营，信贷资产的风险性较大，国家需要建立农业政策性银行风险资产管理和消化机制。当然农业政策性银行也应建立现代企业制度，有效防范金融风险。
4、地域性。我国地域辽阔，各地农业资源条件差异较大，经济发展水平不同。农业政策性金融的服务范围、支持重点以及管理方式要体现地域差别，因地制宜。
(二)中国农业发展银行（简称农发行）履行农业政策性金融职能的实践
农发行作为国家唯一的政策性银行，专门承担粮食、棉花、油料及重要农产品的收购、储备、调销、仓储建设等农业政策性金融职能。农发行经过近十年的运作，基本实现了收购资金封闭运行、确保国家粮食安全、巩固农业基础地位的目标。
1、农发行信贷管理的成绩显著 从1994年成立到1998年初，农发行除履行收购资金供应和管理的基本职责外，还承担了信贷扶贫、支持农业开发以及支持农业基本建设、技术改造的任务，在逐步完善组织机构体系、实现业务基本自营的基础上，及时、足额供应粮、棉、油收购资金，成功地解决了多年来困扰各级政府的打“白条”问题，稳定了农民收入，巩固了农业基础地位。 1998年3月末，国务院对农发行的业务范围做了必要调整，将农发行最初承担的、以改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展为目标的各类农业开发性贷款和扶贫贷款等业务划转到农业银行等有关商业银行。随后，根据国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定，1998年末，在人民银行的组织和有关部门的配合下，将农业发展银行原先承担的粮食加工企业流动资金贷款、技术改造贷款、被粮棉企业附营业务挤占的收购资金贷款以及其他不属于农发行业务范围的贷款的大部分业务划转到有关商业银行。经过这一系列的调整后，农发行的信贷资金运用绝大部分集中于粮棉油流通领域。也即所谓的粮棉油收购资金封闭运行。1998年至2002年间，农发行累计发放粮棉油信用贷款7651.3亿人民币，其中收购粮食5360.2亿公斤、油料5亿公斤、棉花26968万担，推动了粮棉企业体制改革的深化，保护了农民的利益，促进了农业生产的发展和农村社会的稳定，有效地发挥了政策性银行的宏观调控作用。与此同时，农发行自身的经营状况也逐年好转，基本实现了保本微利。据有关^^文档显示，在粮棉库存逐年增加的情况下，1995年－1997年，农发行平均每年收购资金借款为1500亿元左右，1998年－2001年平均每年降为180.3亿元，2002年净还款108亿元；1997年、1998年，中央财政对农发行的亏损补贴分别为160亿元、157亿元，1999年降至31亿元；2000年、2001年和2002年，农发行分别实现账面盈利22.78亿元、10.44亿元和11.17亿元。实践证明，国务院组建农发行和1998年调整农发行职能的决策是完全正确的。 2、农发行政策性信贷功能存在的主要问题。
近几年来，随着粮食流通体制市场化改革不断深入，农发行面临着许多新情况、新问题： (1)业务范围单一，威胁农发行的生存。1998年，国务院进一步深化粮食流通体制改革.农发行的其他资产业务被剥离，划回农业银行等商业银行，除去一些小型仓库建设费用外，粮棉油的收购资金完全封闭运行。现在，粮食流通体制的改革又发展到了一个崭新的阶段，国家统一购销粮棉总量大幅度下降，市场采购主体的资格约束放宽，竞争主体增加。由于竞争更加激烈，迫使各主体改善管理，信贷质量状况将好转，资金利用率将提高，从而对农发行的资金支持需要量必然减少，农发行的重要性也会被削弱。 2002年，农发行业务经营出现了突破性的大转折，年净还款108亿元，实现账面盈利11.17亿元，农发行赖以生存的主营业务出现了好转。然而，随着形势的变化，虽然短时间内仍然需要巨额的暂时性的粮食收购资金，但从资金总量到资金循环周期、到信贷配套服务的需求都在大幅度减少，农发行的业务收入和资金使用收入都将呈下降趋势。 随着金融体制改革的逐步深入，封闭运行的资金需求会越来越少，农发行的业务将萎缩，资金回流，大笔的资金将囤积，或违规投放到非统购粮棉，信贷风险将增大，威胁到农发行继续生存和发展。 (2)业务经营脱离农村经济实体，支持农业发展的功能弱化。农发行信贷资金向流通环节倾斜，违背了农业政策性银行的支农功能。在多数发展中国家，农业政策性金融的支农业务偏重于农业产前和产中领域，只有当经济发展到一定阶段后，才逐渐将其资金运用向流通领域转移。尽管农发行当前通行的做法仍将农副产品收购贷款作为农业贷款来处理，但从粮棉油收购资金流程中可以看到，收购贷款的注入形成的粮棉油商品物资运动，其本身并没有体现农民与农发行之间的任何债权和债务关系，它只是以间接的资金再循环方式作用于农业再生产过程。因此，农发行在流通领域投入高比例的信贷资金，使得在政策名义上的支农贷款实际上脱离了农村系统的资金运行，支农功能弱化，其资金运用结构与其应有的信贷支农功能不相适应。 (3)资金来源渠道相对单一，资本金增长缓慢。按照政策规定，农发行可以通过多种渠道筹资，包括：资本金、业务范围内开户企事业单位的存款、发行金融债券、财政支农资金、中央银行的再贷款、境外筹资等。但实际是，农发行的主要资金来源是向中央银行再贷款。 1994年成立之初，农发行号称注册资本金200亿元人民币。实际上，到1998年末，农发行的实际到位资本金120.5亿元，其中农业银行划转70亿元，工商银行划转30亿元，人民银行划转10亿元，其余部分由财政部通过退还农发行自身交纳的营业税和所得税逐年补足。而到2001年末，农发行的各类贷款余额已达7500亿元，按照《巴塞尔协议》规定的通行标准，农发行自有资本金充足率严重不足。 再看开户企业存款，企业在农发行的存款多为农发行的贷款的转存，而且被用于粮棉油的收购，作为实物长期在仓库储存，真正可以创造信用、循环使用的存款余额1999年末只有190亿元，占农发行资产的2.3%，根本无法满足农发行的大笔的季节性业务需要。到1999年底，农发行从中央银行的借款余额达6500亿元，占农发行全部资产的80%。而且，由于农发行信贷业务的性质和信贷资产巨额存量的惯性约束，这种状况长期内难以改变。1996年开始，农发行多次向四大商业行等金融机构发行金融债券，到1999年末，筹资余额达到460亿元，占农发行全部资产的5.5%。
三、通过对国外农业政策性金融比较，分析我国农业政策性金融的现状，现对进一步完善我国农业政策性金融职能，提出以下建议。
(一)支持农民粮食变现，继续发挥收购资金供应的主渠道作用。 从农发行成立和发展的历程看，为粮食流通企业提供收购资金，支持农民粮食变现，仍是现阶段农发行的主要任务，也是当前农业政策性金融的核心业务。因此，农发行为流通企业收购农民粮食提供收购资金的任务并不因粮食购销市场化和对农民直接补贴改革而改变，因为购销市场化和农民直接补贴并不能解决农民生产粮食的变现问题。相反，购销市场化和农民直接补贴只是将以前的保护价一分为二，引入市场运作机制改暗补为明补罢了，保护价制度的合理内核并没有变化，这一点并不以人的意志为转移。结合当前粮食购销市场化改革和国有粮食企业改革的进程，农发行仍然应将农产品流通领域的贷款作为主要业务范围。支持重点和方式可以进行必要调整。建议：(1)大力支持国有粮食企业开展粮食产业化经营，对流通企业与农民开展订单收购粮食贷款进行支持。(2)支持国家粮食等主要农产品储备体系建设和保护价收购，增强政府对粮食市场的宏观调控能力，确保国家粮食安全。(3)加大主要粮食产区购销企业收购贷款支持力度，政策底线以不出现农民“卖粮难”为限。在农产品流通领域，农发行应主要办理以下贷款业务：(1)粮食产业化经营定单粮油贷款；(2)主要农产品政府储备贷款；(3)各级政府确定的保护价粮食收购贷款；(4)国家确定的大中型粮食储备库(仓)建设项目贷款；(5)粮食等主要农产品批发市场建设项目贷款。贷款对象应突破国有限制。 (二)扶持龙头企业，带动农民增加收入。
在粮食购销市场化进程加快的情况下，对种粮农民的保护不仅仅是价格的补贴，更重要的是帮助农民完成从产品到商品的转变，实行变现和增值，因此，对粮食生产、加工、销售完整产业链条的支持也就是对农民的支持。《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)明确提出，要加大对龙头企业的扶持力度，推进农业产业化经营，扶持大型重点农产品加工转化企业，促进农产品转化增值。根据目前粮食产业化的发展态势，农发行应积极介入，发挥粮食产业银行的作用，重点对粮食购销企业与加工企业的联合经营，以及粮食产业化龙头企业经营的贷款给予支持，从而达到扶持农产品加工企业带动农民增收的目的。 从近两年情况看，凡涉及到粮油等农产品加工转化的现有企业，主要受流动资金和技改资金供应不足的困扰；而新建的企业主要是启动资金难以落实到位。农业科技成果的开发、中试、推广各环节都存在资金严重不足的问题。重点优势产业和特色产品开发，不仅缺乏项目开发初期的启动资金和收购原料的流动资金，而且加工、储藏保鲜等基础建设严重滞后。这些方面在项目开发初期，一般存在较大风险，商业银行和农村信用社不愿介入，客观上需要农业政策性信贷资金围绕农业结构调整和促进农业科技开发推广，对生产领域的重点产业和重点项目进行支持，提高农业生产的科技含量和效益，增强市场竞争力，促进农民收入的增加。建议农发行对扶持龙头企业开办以下贷款：(1)大型重点农产品加工企业贷款，包括粮食加工企业、饲料加工企业原料收储、基建和技改贷款；(2)大型畜牧、水产养殖企业项目贷款；(3)农业新技术开发、中试、推广项目贷款；(4)优势产业和特色农产品开发项目贷款；(5)农业综合开发项目贷款。(6)贯彻落实原国家计委等五部门计综合[2002]250号文件关于“允许粮食购销企业与粮食加工企业开展联营业务试点”的精神，加大联营贷款的工作力度。解决了优势企业资金不足问题。
(三)支持农村基础设施和农业生态环境建设。 农村基础设施、农业生态环境建设属于农村经济和社会发展的基础性项目，对粮食安全、农业可持续发展、加快农村小康社会建设至关重要。但这些项目投资大、周期长、见效慢、风险高，各级政府财力有限，农民无力投入，农村信用社主要支持小额信贷，商业银行不愿介入，从而形成了巨大的资金缺口。农发行作为政策性银行，应对这些方面予以支持。这也是国外农业政策性银行的通行做法。建议农发行开办以下贷款业务：(1)国家确定的中小型农、林、牧、水利、水电基建和技改项目贷款；(2)乡村道路、通信、电网建设和改造项目贷款；(3)小城镇基础设施建设的项目贷款；(4)生态环境建设项目贷款，重点包括国家确定的林业、治沙项目贷款，山区综合开发项目贷款，牧区草原建设和改造项目贷款等。(5)农村文化、教育、卫生事业建设中有偿还能力的重点项目贷款。 (四)进—步充实农发行政策性贷款业务的资本金。 目前，农发行作为国家唯一农业政策性金融机构的资本金明显不足，资金来源主要依靠中央银行再贷款。这种过于依赖中央货币政策的狭窄途径，不仅增加国家金融的系统风险，而且严重制约了农发行履行农业政策性金融的职能和自身抵御风险的能力。因此，随着国家财力的增长，农发行应逐步缩小中央银行再贷款规模，减少对货币政策的依赖。从我国国情出发，建议从以下方面解决农业政策性金融机构的融资问题：(1)继续执行现行政策，由人民银行再贷款；(2)发行农业政策性金融债券；(3)中央财政从预算安排部分支农资金、扶贫资金；(4)对分散在其他金融机构的农业政策性金融资产经清理审核后，将优质金融资产划入农发行。 同时，对不同来源渠道资金的投放也要区分不同性质贷款进行管理。(1)粮食油收购、储备贷款、扶贫开发贷款、退耕还林贷款所需资金应通过中央银行再贷款解决。中央银行借款应主要用于粮油收购、储备贷款。理由是：人民银行每年要根据农业生产和流通的扩大相应地发行和投放货币，粮食油收购和储备是其中的一个重要渠道，从这个意义上讲，通过中央银行再贷款支持粮食收购、储备是国民经济健康发展必要的资金投放，农发行收购、储备贷款资金来源应与中央银行基础货币保持适当的联系。同时，粮食油等国家重要农副产品的收购、储备流动资金贷款，具有流动性、季节性和投放量大、投放集中的特点，直接关系到国家粮食安全和农村社会稳定的大局，必须保证稳定的资金来源。(2)国家财政资金应主要用于扶贫开发和退耕(牧)还林(草)等农业生态建设。理由是：扶贫开发和退耕(牧)还林(萆)是促进区域经济发展，全面建设小康社会的重大举措，政策性强，效益低、风险大。但是在目前国家财力不能满足要求的情况下，国家可以明确先在农发行挂帐，到期后由国家财政偿还。当前可行的解决办法是，退耕还林所需资金由农发行发放贷款解决，信贷资金仍然由中央银行再贷款解决，财政对农发行贷款予以全额全程贴息，每年农发行从中央银行借款归还上年中央银行再贷款并发放新贷款，循环使用，既不增加农发行在中央银行再贷款规模，又可以不在农发行挂帐，改善农发行信贷资产质量。(3)发行农业政策性金融债券资金应主要用于其他农业项目贷款。 (五)妥善研究和处理粮食企业历史挂帐，优化信贷资产质量 据粮食部门统计，截止2003年3月31日，全国国有粮食购销企业新老粮食财务挂帐老帐、不合理资金占用和新增亏损共计2922.07亿元。此外，国有粮食购销企业历年未进盈亏的费用和待处理资产损失224.19亿元，1998年粮改以来经国务院批准处理陈化粮的价差损失挂帐194亿元。如果再考虑保护价(含定购)粮食价格潜亏、损失损耗，粮食企业历史挂帐等包袱占用信贷资金农发行将超过3000亿元，约占现有国有粮食购销企业从农发行贷款总额的50％以上。如果农发行贷款由目前的八级分类改为与国际通行的五级分类管理，农发行现有粮油存量贷款中多数都将成为不良贷款。这些不良贷款主要是国家粮食购销政策保护农民利益付出的代价，是粮食企业改革改制成本在农发行的体现。因此妥善处理这些不良资产，提高农发行信贷资产质量是当前农业政策性金融深化改革面临的重大问题。建议从深化国有粮食企业改革的角度，尽快研究和妥善处理国有粮食购销企业的“三老”包袱问题。对经清理的国有粮食购销企业的历史财务挂帐和不合理资金占用，从企业彻底剥离，集中到县级以上粮食或财政部门统一管理，农发行对剥离的债务停息，人民银行相应停止对农发行的再贷款利息，本金由地方政府以后逐步筹资偿还。 另一方面，考虑到地方政府的偿债能力，总是通过挂帐停息的办法来解决农业政策性金融运作中客观存在的风险问题并不是一个好办法。借鉴国际通行惯例，国家应该运用处理不良金融资产或者中央财政向中央银行发债等多种手段对农发行风险资产处置建立一种有效机制。同时，要完善国家对农发行的扶持政策，如通过财政安排专项资金，或税收返还，或利息损失补贴等，促进农发行的健康运行。对于地方政府确定的支持项目，地方财政应落实必要的贷款贴息和风险补偿措施，增强项目的抗风险能力，降低政策性信贷资金的风险。在税收政策上，应实行一定的优惠，对农发行免征营业税和所得税。 (六)进—步完善我国农业政策性金融需要处理好几个关系 1、正确处理农业政策性金融与财政的关系。国家利用财政转移支付职能支持农业是最直接的调控方式。然而，财政补贴既受到WTO农业协议的严格限制，更受到我国财力不足的严重制约。现阶段我国经济建设任务繁重，财力有限，财政对农业投入不足一直是我国农业发展的障碍。农业政策性金融属于财政投融资的范畴，是财政手段的延伸，能有效弥补财政支农职能的不足，在贯彻政府意图，增加农业投入，调控资金投向方面具有特殊的职能作用。因此，农业政策性金融与财政补贴手段要交替使用，并以金融手段为主支持我国农业特别是粮食生产和流通。 2、农发行与农村商业性金融、农村信用社的关系问题。在支农方面，农发行与农村商业金融、农村信用社应各有侧重，优势互补，形成合力。农村商业性金融、农村信用社愿意或正在支持的领域，农发行原则上不介入。在项目范畴内，政策性金融应重点支持项目的基础环节和初始发育阶段。在业务关系方面，农发行与农村信用杜应是建立在市场基础上的自主平等、互利互惠的业务委托代理关系，农发行扶贫到户贷款等涉及千家万户的小规模贷款可以委托农村信用社全程代理。 3、农发行业务调整与保证粮改平稳过渡的关系。当前农发行开办新业务应以做好现有业务为前提。随着粮改的深入和农发行支持重点的转变，可以从已放开走向市场，资信状况较差的一般性粮食购销企业逐步退出，但退出的步伐要与粮改进程相适应，确保粮改平稳过渡。一是调整抵押贷款政策，将企业有效资产全部抵押老贷款的做法凋整为对粮食收购资金的“价差风险”进行抵押。粮食购销放开后的资金风险主要是购销价差风险，如果改为对价差风险进行资产抵押，不仅可以防范银行资金风险，而且可以使企业有限的资产抵押贷出较多的资金，满足收购农民余粮的需要。二是调整新增贷款双结零政策。结零时间应延长到整个粮食年度，遇到粮食大丰收，粮价走低，应允许企业跨年展期，切实发挥粮食企业的蓄水池作用，防止由于库存过于薄弱，造成局部市场波动，影响国家粮食安全。 (七)加强农业政策性金融的立法工作 农业政策性银行的健康发展需要相关法律的支持和保护。建议国务院尽快出台《中国农业发展银行条例》，明确农发行的法律地位和业务范围，严格规范农业发展银行的经营行为，保护农发行的合法权益，促进对农发行的依法监管。同时，应制定《粮食法》，通过立法，把国家的粮食政策以法律的形式规定下来，依法管理粮食生产和流通，规范银企经营管理行为。
资 料 来 源
1、《对完善农业政策性金融体系职能的几点看法》（作者：王俊岭）
2、《各国政策性金融机构比较》（作者：柏钦先、曲昭光）
3、《提高农业政策性金融效率的几点建议》（作者：王德波）
4、《我国农业政策性金融职能特点与农业发展银行的实践》、《进一步完善我国农业政策性金融的政策建议》、《农业政策性金融是解决“三农”问题的重要政策工具》（作者：赵文先）
5、《完善农业发展银行政策性信贷功能初探》
6、《农村政策面临十大问题》（作者：宋洪远）
7、《政策性银行经营管理》（作者：丁孜山）
8、《中国农业政策性银行理论与实践》（作者：陈子彤、崔霞丽）
