目录
一、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、我省农村信用社的发展状况
二、、、、、、、、、、、、、、、、、、、我省农村信用社发展中存在的主要问题
三、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、、农村信用社的改革模式
四、、、、、、、充分发挥地方政府在农村信用社改革和发展中的作用
论云南省农村信用社改革和发展
摘要：我省农村信用社的改革与发展应该放在农村金融发展的背景下来考虑和设计，否则，简单地提合作制或商业化都将使其面临制度上和技术上的双重困境。在市场基础非常薄弱的条件下，发展农村金融，需要省政府介入，以期与市场形成一种良性的互补机制。这是求解我省农村金融问题的一个可能的切入点。关键是省政府及地方政府如何正确地面对民间借贷以及解决农村信用社以行政管理来替代其自身治理功能的问题。通过农村金融改革和发展来促进农村经济...
随着农村产业结构调整和农业产业化的发展，农村金融需求不断增长。当前，我省金融布局调整逐步深化，农村信用社已成为农村经济发展的主要资金渠道。改革和发展农村信用社有利于农村经济的长期稳定发展，对农村经济发展具有全局性意义。我省农村信用社机构分布广，问题众多，效益低下，风险不断积累，形势十分严峻。农村信用社不改革和发展，就没有出路，就会直接威胁到其自身存。
一、我省农村信用社的发展状况
发展历程。我省农村信用社建立于新中国成立后不久，已经历了五十年的曲折发展历程。最初农村信用社的组织工作由党委领导，业务归银行负责，此后改为由人民公社、生产大队管理农村信用社的全部事务，后来又实行银行营业所与信用社联合办公，并按照银行基层机构进行管理。改革开放后，农村信用社转为由农业银行管理。1996年8月，国务院颁发了《关于农村金融体制改革的决定》。根据《决定》，农村信用社与农业银行实行彻底“脱钩”。目前，农村信用社形成市区县联社、乡镇信用社并存的两级法人体制，由人民银行监管 ，地方政府负责。
机构分布。农村信用社遍布全省，在每个县城和乡镇都有营业网点。截止到2004年底，我省农村信用社共有县联社100多个，乡镇信用社2000多个，县联社营业部、信用分社、储蓄所3973个，全省各市联网，省外信用电子特约汇兑资金清算 中心10多个。
人员结构。农村信用社经营直接面向广大农户，服务的地域广，每笔业务规模小，业务量大，从业人员较多。2004年底，我省农村信用社共有从业人员48012人，其中包括合同制职工在内的正式职工49080人，顶岗代办员 ，临时工986人，离退休人员9207人。从业人员中以高中、中专以下文化程度的为主。
业务规模。近几年，我省农村信用社的业务规模发展很快。2004年底，全省农村信用社各项存款余额368.9亿元，比上年末增加10.8％，各项贷款余额246亿元，比上年末增加10.3％，其中农户及农村经济组织贷款145亿元，比上年末增加13.5％；2001年底，各项存款余额430.8亿元，比上年末增加16.8％。各项贷款余额295亿元，比上年末增加20％，其中农业贷款179亿元，比上年末增加23.4％。从市场占有率来看，截止到2002年3月末，农村信用社存款余额为340亿元，贷款余额为241亿元，分别占县域各金融机构存贷款余额的30.4％和25.1％。
经营效益。总体上看，我省农村信用社经营效益不好。1996年，我省农村信用社历年亏损额仅为4.8亿元，2000年历年亏损额扩大到20亿元，2001年又增加到24亿元。2001年，全省有1000多个农村信用社亏损，亏损达3.7亿元，平均亏损54.5万元，1284个农村信用社实现盈余，盈余额仅为0.59亿元，平均盈余额为4.6万元，平均亏损额是平均盈余额的10倍多。
二、我省农村信用社发展中存在的主要问题
农村信用社发展中存在的问题最直接的表现是资产质量低下，不良资产比例大；多数亏损，经营风险高。而更深层次的问题则是各种制度不健全，改革滞后。
<一>组织架构不健全，外部监管不到位。我省农村信用社的机构最高只设置到县区一级。我们认为这种组织架构是不健全的。现在，农村经济发展大都突破了地域限制，商品化程度较高，与区域外经济联系紧密，商业性金融服务需求逐步增长。因此，农村信用社在经营中遇到了许多必须跨地区协作才能解决的问题。如跨地区资金结算、资金调剂、票据承兑贴现、跨地区资金支付等。而农村信用社的经营具有很强的地域性，国家政策不允许跨地区经营。 现在，这些问题不得解决。农村信用社各自独立，自担风险。一旦出现支付、经营等危机，不能互相提供资金支持、只能由政府和监管部门出面才能化解，农村信用社自身没有形成合力抵御风险的机制。农村信用社在经营中遇到许多共性问题，有共同的呼声，有些政策和做法对农村信用社整体造成伤害。但由于农村信用社都身处基层，未能在各地区或全国形成整体，人们很难及时听到他们的意见，解决他们急需解决的问题。农村信用社没有专门的行业管理组织，人民银行集行业管理和金融监管于一身，没有足够的精力和人员来进行行业管理。农村信用社分散在广大农村地区，没有专门的行业管理组织，很难进行行业信息交流，获得行业指导，长远规划其发展。从国外农村合作金融发展的实践看，各国都在基层合作金融组织上设置区域性和全国性的合作银行或信用联社。如德国就分为地方性基层农村信用合作社、地区性合作银行、德国合作社银行三个层次；美国分为地区性合作金融组织的基层组织、三个业务不同相互独立的地区性合作金融组织、美国中央信用联社三个层次；法国分为农业信贷合作社、省农业信贷互助银行、法国农业信贷互助银行总行三个层次。对农村信用社的外部监管也不到位。农村信用社机构众多，而且分散，没有形成自上而下的行业自律管理，仅仅依靠人民银行进行监管肯定是不够的。近几年来，我省农村信用社经济案件频发，其发案数和金额在金融系统中是比较高的，特别是大案要案逐年上升。如2000年，农村信用社共暴露案件59件，涉案金额2513.4万元，其中百万元以上的有7件，涉案金额1534.8万元。
<二>产权关系不明晰，股权结构不合理。目前。农村信用社产权关系还很模糊。主要表现在：农村信用社没有严格的股份继承和转让的规定，原有股东几经变化已很难确定；历年亏损或积累形成原因复杂，很难界定应由谁承担或享受，现有股东不愿承担亏损，也无权独享积累，无法确定谁是所有者；一些入股股金既保证利息又参与分红，而且可以随时退股，性质模糊不清。股权结构不合理。农村信用社股份以农户社员股和职工社员股为主，约占股份总额的80％，有的甚至达到90％以上。另外，还有相当比例的乡村集体股。企业和城镇个体工商户所占的股份比例很低，尤其是民营企业投资比例更低。近几年，我省农村信用社都进行了增资扩股，但股权结构仍没有根本性改变，民营企业和个体工商户投资比例仍然偏低。
<三>法人治理结构不规范，经营机制缺乏活力。由于产权关系不明晰，法人治理结构也就不规范。一部分股份找不到或不能确定所有人，他们对农村信用社行使所有权也就成为空谈；现有股东不愿承担亏损，也无权独享积累，无法完全独立行使所有权；有的还规定可以保息分红和可以退股，与存款差别不大，社员与信用社之间很难形成紧密的利益关系，社员没有行使所有权的兴趣和动力。由于农村信用社没有形成独立的产权，部分社员不重视自己的所有权利益，法人治理结构就不可能完全规范。我们在有关的调研中，多次听到反映，“三会”(社员大会、理事会、监事会)不是不开，而是开了也没有多大作用。现在农村信用社对中国人民银行的依赖越来越强，农村信用社的监管、经营、人事管理以及经营者的选择任用权基本上由人民银行行使,地方政府负责。这种法人治理结构的缺陷，无论在理论上还是在实践中，都无法形成自我约束、自我发展、充满活力的经营机制。要幺机制僵化，要幺形成内部人控制。多数信用社还没有形成有效的经营者选拔任用制度，缺乏健全有效的风险防范机制、监督机制、企业自律制度和真正体现奖罚分明、用人自主、机制灵活的劳动用工制度和工资分配制度，内部管理不规范，职工整体素质不高，激励和约束机制弱。
<四>改革滞后，各种历史遗留问题多。相对于整个经济、金融改革，我省农村信用社的改革是滞后的。首先是改革进程缓慢。农村信用社从农业银行脱钩已有很长一段时间，除了一些信用社在产权关系仍比较模糊的基础上实行增资扩股外，基本上没有其它改革进展。其次是改革没有整体构想。全省农村信用社改革没有一个通盘考虑，各地该走什幺路、该做哪些工作、采取什幺步骤都没有做认真研究和思考。再次是没有解决根本问题的改革措施。农村信用社管理体制、组织模式、产权制度、法人治理结构以及经营机制等问题，都没有解决，也没有相应的改革措施。农村信用社没有进行彻底而根本的改革，许多历史问题悬而未决。（1）历次改革中由外部造成的不良资产。在以往改革中农村信用社多次承担了其它金融机构的改革成本，大量不良资产甩给了农村信用社。如农业银行和信用社脱钩时遗留的不良资产，农村合作基金会带进的不良资产等。（2）是国家政策造成的政策性亏损。如保值储蓄的贴补支出等。（3）是政府干预造成的不良资产。地方政府没有改革主导权，改革启动难。农村信用社改革主导权在人民银行昆明分行，我省各级政府只能配合。试点改革意见的讨论稿在2004年3月召开的全省金融工作会议上就已公布。后来又决定只选三两个作试点，但到目前为止一个也没启动。江苏农村信用社改革已全面展开，而互多数地区已经完成了改革，我省却连试点都没有开始。很显然，既然准备在我省搞试点，表明政策上是允许我省试点的。改革试点没有启动，人为因素是主要的。
三、农村信用社的改革模式
农村信用社存在的诸多问题必须通过大力度的改革才能解决。农村信用社改革要遵循因地制宜、分类指导、不搞“一刀切”的原则，不要有非此即彼的思想，拘泥于是坚持合作制还是实行商业化改造的口舌之争。只要有利于农村信用社的发展，有利于地方经济发展，任何改革模式都可采用。当然，任何改革模式都必须坚持为“三农”服务的思想，不能脱离“三农”，要在满足“三农”有效需求的基础上改革和发展农村信用社。我们认为根据各地农村经济发展水平的不同，可分别采用以下几种改革模式。
改组为农村合作银行。(一)模式说明。该模式是将一个地区的若干农村信用社合并为一个整体，在此基础上进行清产核资、明晰产权，再吸收其它企业和个人投资入股，组建成股份制农村合作银行或合作制农村银行。(二)适用地区。该模式适用于城乡经济差别小、城乡一体化程度较高、农村金融需求不大、但商业性金融需求较大地区的农村信用社改革。如昆明郊区就适用这种模式。昆明郊区已融入市场，城乡经济基本一体化，郊区农村信用社可改组为农村合作银行。(三)利弊分析。有利之处在于农村信用社商业化改造后产权关系明晰，法人治理结构的规范、经营机制的改革创新有了推动力；获得了与其它商业银行同等政策待遇，为农村银行的发展打下了良好基础；个人和企业入股，实力增加。不利之处在于农村银行完全商业化经营后可能脱离“三农”，不能满足农村经济发展需求。(四)政策条件。按有关规定成立农村合作银行必须具备以下几个条件：一是所在地人均国民生产总值1万元以上；二是农村信用社有效资产大于负债，资产总额在10亿元以上；三是注册资本不得低于5000万元，股东必须用货币资金入股；四是不良贷款比例在25％以下，其中两呆贷款比例在10％以下，资本充足率8％以上。四个条件除第一个条件是硬性条件外，其它都可以在合并重组时争取和创造。(五)典型实例。江苏省常熟、张家港、江阴三于2001年底成立了股份制商业银行。其中，张家港农村商业银行是国内首家。组建后的张家港农村商业银行的股本为8800万元，法人股为1600万元，占总股本的18.8％，共有12个法人股，最大股东的股本为420万元；个人股为7200万元，包括银行职工股，占总股本的81.8％。入资参股的企业全部是民营企业。
合并为县区一级法人。(一)模式说明。该模式是以县区为单位，将县区域内所有农村信用社合并进联社，组建成一个单一法人实体，乡镇农村信用社取消法人资格，成为县区联社的分支机构，在此基础上进行清产核资、明晰产权，再吸收其它企业和个人投资入股，规范经营。同时，由基层社入股投资成立农村信用社省级联社，负责全省农村信用社的行业管理，协调处理跨地区协作问题。(二)适用地区。该模式适用于经济相对发达、农业和养殖业占主导地位、农村金融需求较大、农民对农业信贷要求较高的地区的农村信用社改革。如我省绝大部分县市区都适用这种模式。(三)利弊分析。有利之处在于农村信用社以县区为单位，统一经营，便于调剂资金余缺，提高资金使用效率；有利于形成合力，抵御风险；可以节约经营管理费用，降低经营成本；改革重组后，产权关系明晰，规范的“三会”制度(社员大会、理事会、监事会)的建立也成为可能，经营就会走上良性循环道路；增资扩股后实力增强；省级联社的成立有利于强化行业管理和农村信用社之间的协作，更好地吸引高素质的人才。不利之处在于仍是农村合作金融组织形式，其经营还要受地域限制，不大可能获得与商业银行一样的政策待遇。(四)政策条件。按有关规定农村信用社合并为县区一级法人必须具备以下几个条件：一是当地金融环境好，企业逃废债少，地方政府防范金融风险的意识强，且积极参加、支持农村信用社合并法人；二是联社和乡镇农村信用社自愿合并；三是范围内各农村信用社经营状况有一定的差异性和互补性，农村信用社总体不亏损或微亏，且帐面为资能抵债；四是县联社领导班子团结，经营管理能力强；五是农村信用社经营稳健，没有金额较大的未结案件和到期未收回的拆借和投资。五个条件除第三个条件是硬性条件外，其它都可以争取和创造。(五)典型实例。江苏省在农村信用社改革中成立了82家具有独立法人资格的县市农村信用社，并成立了全国第一家农村信用社省级联社。省级联社不经营具体业务，只负责行业管理和跨地区协调服务，负责全省农村信用社资金调剂、清算、基础设施建设等。经过改革，江苏省农村信用社资产状况和经营效益明显好转。改革前的1999年，江苏省农村信用社亏损高达8.8亿元，改革后亏损额为1.8亿元。
维持现有两级法人体制不变。(一)模式说明。该模式是保留各农村信用社的法人资格，维持现有体制不变。但各农村信用社都要采取多种形式加强改革。几有条件的农村信用社都可以进行清产核资、明晰产权，再吸收其它企业和个人投资入股，规范法人治理结构，改革经营机制，加快发展。(二)适用地区。该模式适用于少数经济比较落后、全县农村信用社总体经营状况不佳、改革成本大、关系难以理顺地区的农村信用社改革。(三)利弊分析。有利之处在于以较小的成本使经营状况较好、实力较强的农村信用社获得发展契机，避免被发展状况不佳的农村信用社拖垮。不利之处在于农村信用社整体状况没有改变，那些改革难度大的农村信用社很难长期维持，金融风险大，农村经济发展将受到很大影响。
四、充分发挥地方政府在农村信用社改革和发展中的作用
全面调查农村信用社的发展状况，为改革做好基础性工作。农村信用社改革无论采用什幺模式，都要针对其不同的发展状况而定。改组为农村合作银行和合并县一级法人的模式都有严格的条件限制。因此，各地区都要对农村信用社的发展状况作详细的调查，搞清本地农村信用社具备什幺改革条件，暂时不具备哪些条件，哪些条件是能够创造的。调查的重点是农村信用社的资产总额、资产负债、不良贷款、资本充足率、领导班子经营管理能力、重大的诉讼案件和到期未收回的拆借和投资等情况。地方政府除搞好农村信用社的调查研究外，还要做好以下几项工作。一是及时处理好现有重大的金融诉讼案件，尽快执结重大的已判决生效的金融案件。二是加强社会信用环境建设，打击企业逃废债行为，落实金融债权，创建金融安全区，建设信用村、乡镇和信用县，为农村信用社改革创造良好的社会信用环境。三是防范金融风险，及时处理重大的金融违法犯罪活动，惩治有关责任人，整顿经济秩序，创造良好的金融环境。四是调查本地企业资源，大力宣传，吸引本地有实力、讲信用的企业，特别是吸引民营企业投资参股农村信用社，必要时可以吸引外地企业入股。这些基础性工作做得越早、越好，农村信用社的改革启动就越早，改革进程就越快，就越能争取到监管部门的支持，改革方案也更有利于我们。
结合本地经济和农村信用社的发展实际，制定改革方案。本地经济和农村信用社的发展实际，是制定农村信用社改革方案的依据。因此，地方政府要对本地经济发展状况有一个清醒的认识，精确判断本地城乡经济一体化程度、农村金融需求和商业性金融需求。认真对照各种改革方案适用的地区条件，发展创造各种有利条件，分析各种改革模式的利弊，争取最佳改革方案。然后根据客观经济条件和改革的可能性制定改革方案。改革方案要包括改革必须具备的条件、如何创造改革条件、需要的政策支持以及需要哪些部门支持等。改革方案还要确定改革的领导机构和工作机制，确定改革参与部门，明确改革步骤。在改革中可能出现的问题以及如何协调解决，改革方案中也应有相应的考虑。
建立相关的领导和工作机制，积极领导、参与农村信用社的改革。农村信用社改革即将在全省展开，我省要把农村信用社的改革作为今后几年的一项重要工作来抓。省政府可成立农村信用社改革领导小组，负责组织农村信用社的调研、提出制定改革方案、前期准备工作、与监管部门沟通、协调解决有关问题、出台扶持政策和措施等。改革领导小组由省政府分管金融的省长担任组长，与省政府分管秘书长和监管部门的主要领导一起组成领导小组的领导机构，由组织、政法、财政、税务、政策研究等相关部门参加改革领导小组。领导小组下设立工作机构，负责日常工作，组织调研，交流信息，筹备会议，起草文件。各市、县成立相应机构。领导小组是改革时期的临时机构，改革完成即解散撤销。以地方政府为主成立改革领导小组，目的是强化地方政府的改革领导作用，使地方政府能积极领导、参与农村信用社改革。农村信用社改革不容回避，国家已下决心推进，地方政府无论如何都不能不参与进来，而且要扮演重要角色。农村信用社改革难度大，与地方政府和地方经济关系密切，只有加强领导，积极参与，才能尽快完成改革任务。农村信用社基本情况的调查研究、改革方案的设计制定、改革的实施、有关问题解决，地方政府都要领导组织好，积极参与进来。
农村信用社发展必须得到多方支持才能完成。最重要的支持是地方政府争取或出台优惠政策，来支持发展。一是争取国家优惠政策消化政策性亏损和以往改革中承担的改革成本。争取国家通过资金扶持、转移支付、减免税收等措施，帮助消化保值贴补、农业银行遗留以及农村合作基金会带进的不良资产造成的政策性亏损。具体有两种方案：第一种方案是按照江苏试点中的政策，由人民银行安排无息或低息再贷款，全额消化。第二种方案是由省级联社成立不良资产管理公司，将国家政策造成的不良贷款全额划转到资产管理公司，同时由资产管理公司向农村信用社发行金融债券。二是地方政府出台优惠政策消化行政干预造成的亏损。可通过安排一部分财政资金、税费减免或返还、地方政府转让农村信用社股份所得资金等渠道弥补行政干预带来的亏损。三是制定维护农村信用社债权的政策。如研究制定加大执法力度的政策，农村信用社案件执行费的收取标准，即按最后执结金额计算收取，即先执行，再按最后执结金额计算收取，提高执法部门的执法积极性。又如研究制定清收农村信用社债权的政策，江苏在农村信用社改革中就由各地地方政府成立了清收不良贷款小组，帮助农村信用社盘活资产。
总之，争取地方政府支持，确保改革工作顺利实施。信用社在改革期间要积极加强同地方政府的联系，充分利用自身的优势，合理有序、协调一致地支持地方经济发展，争取政府采取行政手段帮助清收不良贷款和增资扩股工作。建议省级政府能以文件下发要求地方政府重视、支持当地信用社改革，并将此项工作作为考核地方政府工作的重点项目，以行政的手段促进信用社改革的步伐。同时作为地方政府，也要按照市场经济的要求，减少行政于预，应进一步转变职能，全力支持农村信用社的发展，促其稳健经营、提高效益。
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私指导，并向参与这次调查讨论的各位同事们表示感谢。
参考目录
[1]《中国金融年鉴(2003)》，中国金融年鉴编辑部。
[2] 蓝益江：《论信用合作》，中国金融出版社2002年版。
[3]《中国金融年鉴(2001)》，中国金融年鉴编辑部。
[4]徐笑波等着：《中国农村金融的变革与发展》，当代中国出版社，1999年版。
[5] 林后春：《对我国农村合作金融业亏损问题的研究》，《经济研究参考》1999年第54期。
[6] 刘恒保:《推进我国农村合作金融改革的思考和建议》，《经济研究参考》，2004年第56期。
