内 容 摘 要
2004年初，国家外汇管理局提出适应形势的变化，与时俱进，开拓创新，力促外汇管理工作上水平。其中加快非现场监管体系建设提上关键议程，以期通过加强非现场监管的绩效，达成非现场监管与现场检查的有机结合。
笔者提出解决外汇非现场监管不能仅就解决非现场监管的技术性问题，而是先要建立一个理想的非现场监管模式的构架，如同建房子，先要设计好图纸，支起房梁，安排好施工步骤，而当前外汇管理工作中尽管加强非现场监管的呼声很高，但对非现场监管缺乏整体把握，非现场监管原则模糊，基层摸索和建立非现场监管体系的方向不明确。本文从三个方面论述了提出外汇非现场监管原则的起因，当前实现非现场监管目标的障碍，定立非现场监管的基本原则，以期建立一个完善的外汇非现场监管体系。
一、建立非现场监管基本原则的现实意义
（一）简析当前外汇管理形势及实施非现场监管的意义。
（二）非现场监管概念界定及与现场检查的关系。
（三）建立非现场监管的基本原则近在眉睫
二、当前实现非现场监管目标的障碍
（一）公共品特质成为可能造成监管失灵的原罪
1、监管当局对银行内控制度不完全的监管力度不够。
2、非现场检查规程欠缺基本要素。
3、政策资源的真空
（二）信息不完备导致非现场监管低效率
1、环节不畅导致信息不完备
2、道德风险引发信息失真
三、定立非现场监管的基本原则
(1)保障制度原则
(2)信息披露原则
(3)整合资源原则
试论建立外汇非现场监管的基本原则
一、建立非现场监管基本原则的现实意义。
（一）简析当前外汇管理形势及实施非现场监管的意义。
当前外汇管理工作呈现两个突出特点。一是外汇管理途径改变。近年来，外汇管理系列改革中最突出的变化就是通过外汇局对银行的授权，使银行开始参与部分外汇业务的审核，外汇管理从以行政审批为主的管理手段转到以审核合规性手续为主。外汇管理当局正在积极探索加强对银行的有效监管，建立外汇局内部的监管联系机制。二是外汇管理重心的改变。外汇管理重心由合规监管向风险监管转变。风险监管侧重引导外汇指定银行在外汇收支过程中树立防范风险的观念，从正面引导银行采取积极稳妥的风险处置措施，降低成本，减少损失。在具体操作上，实施积极的风险监管要求监管当局改进现有的监管模式，提高外汇管理的效率。但目前我国外汇非现场监管在有效评价外汇收支状况和实现风险早期预警方面的作用尚未得到充分发挥，大都起着统计作用。
随着我国开放型经济模式的形成，涉外经济主体和交易规模的迅速扩大，外汇管理不可能再靠大量增加人员的办法来解决，只能依靠现代科技改进管理方式，适应改革和发展的内在需要，逐步实现从直接到间接、从事前到事后、从现场到非现场、从监管逐笔交易行为到监管交易主体的外汇管理职能转变。这使得原有的许多外汇合规性监管指标需要取消或改进。此外，随着外汇体制的深度改革，我国外债的管理方式和统计口径发生了变革，随着WTO过渡期的结束，对外资银行特别是外资法人银行将实行国民待遇，国内所有法人银行的监管标准将趋于统一，因此现在必须对国内外汇指定银行的非现场指标进行完善，以满足境内所有法人银行统一监管标准的需要。
增强外汇管理的针对性和有效性，目前主要任务是应进一步加强对外汇指定银行的监管，建立起非现场监管和现场检查相结合的工作机制。强化对外汇指定银行的监管，确立相应的外汇指定银行非现场监管指标体系，确保外汇管理部门能够及时掌握外汇管理意图实现与否的动态情况。一般而言，现场检查获得的信息真实性较高，但进行现场检查的成本很高，也缺乏连续性，非现场监管获得的信息真实性较低，但比较容易获得，而且具有连续性，当前应加大非现场监管力度。
（二）非现场监管概念界定及与现场检查的关系。
非现场监管是有效的审慎银行监管体系中一种重要的持续性监管手段，对于外汇风险评级、风险预警以及指导现场检查都有重要的作用。非现场监管工作包括信息收集与核实、信息分析与处理、信息反馈与使用、信息归档与管理等四个阶段，以风险监管为重心，建立外汇管理局持续识别、监测和评估外汇收支风险的操作程序。通过对信息的分析处理，持续监测外汇收支的风险状况，及时进行风险预警，并相机采取监管措施。
现场检查与非现场监管是互为补充的监管系统行为，非现场监管侧重于通过对外汇指定银行相关业务指标体系的动态监测，分析趋势，发现异常，寻找线索。现场检查则是立足于持续性、系统性的非现场监管基础之上，通过现场检查，对非现场监管的分析判断及发现的异常与线索进行核实、验证，对违规行为实施相应的处罚。通过非现场监管与现场检查的有机结合，促使外汇指定银行既要在结、售、付汇业务的审核中执行外汇管理法规、又要在自身的外汇收支活动中，遵守外汇管理法规。现场检查需要依托非现场监管的成果，使现场检查有的放矢、突出重点，避免盲目与随意、以增强管理的有效性，取得事半功倍的效果。
（三）建立非现场监管的基本原则近在眉睫
有专家指出，有效金融监管即监管当局的监管基础要建立在其监管措施具有技术合理性、符合技术指标的内在规定性之上，而不是建立在行政权力之上。中国人民银行从1996年开始对国内商业银行实行非现场监管。1997年6月16日，国家外汇管理局制定了《金融机构外汇业务非现场监管工作制度》可看做外汇领域非现场监管第一文。非现场监管对于管理当局降低监管成本、增强持续动态监管能力、提高现场检查效率，督促外汇指定银行稳健经营起到了积极的作用。
综观非现场核查的范围涵盖外汇收支活动大部分层面，内容包括各类外汇收支统计报表、各项外汇收支单据凭证、有关的信息^^文档等。无论是非现场核查的范围，还是非现场核查的内容，都是外汇管理所需要涉及和掌握的。外汇管理部门直接操作监管业务包括同际收支统计申报预警监测、进口付汇核销、出口收汇核销、外汇账户审核、外商投资企业外汇登记、资本项下结售汇核准等，在办理这些具体业务操作监管中，加强非现场监管的呼声空前强烈，但由于缺乏对非现场监管缺乏整体把握，非现场监管原则模糊，基层支局摸索和建立非现场监管体系的方向不明确。虽然外汇局正在初步形成或完善每项业务主体的非现场监管指标，但在建立严格的规章制度来保证非现场监管信息的真实性和及时性；建立起科学的间接考评监测系统，定期利用非现场监管信息对银行进行评估分析；建立现场检查与非现场监管有机结合，建立外汇管理当局与银行、建立各业务主体管理的内部联系、建立完整的对外汇指定银行实时监管制度上，对各商业银行的金融活动及时进行规范和引导等方面还存在建标的盲目性和片面性、地方局限性和创新的不连续性。笔者认为这些现象的形成是与未明确建立非现场监管的基本原则密切相关的，只有把握好建立外汇非现场监管的基本原则，明确了外汇管理中非现场监管的方向标，各项具体的非现场监管指标才会有的放矢，才能整体认识和把握非现场监管的作用，实现监管主客体和谐一致。
二、当前实现非现场监管目标的障碍
（一）公共品特质成为可能造成监管失灵的原罪
公共品是为其消费既不具有排他性，又不具有竞争性的物品。稳定和有效的金融体系这一公共品的处境也是一样，容易发生金融机构的业务违背审慎经营原则过分冒险等个体理性下的行为，最后可能导致集体非理性的结果，最终导致这—公共品的提供不足。同时，金融机构开办外汇业务又具有整体的业务垄断性和缺乏必要的市场价格调节，存在与公共品性质相悖的同行业竞争性和排他性，因此需要外汇管理当局做为政府职能部门介入其内部防止集体非理性结果的产生。
针对我国外汇管理当局介入金融机构外汇业务实施非现场监管的现状，笔者从监管当局对银行内部稳定性的认识、监管的措施和外围政策的调整三个方面入手，认为存在以下三点现实缺陷。
1、监管当局对银行内控制度不完全的监管力度不够。
银行内控制度不完全，包括制度不完整和执行的不全面。近年来我们对金融机构的法人治理结构和内控建设重视程度和监督力度在提高和加强，但仍存在对金融机构决策层、经营管理层职责和其行使职责的情况缺乏有效监督，对内控制度的建设及执行情况检查不力。2002年江苏省国际收支申报105万笔，金额636亿美元，全省涉外收支申报数据准确率达99.86%，位居全国第二位，省分局5名统计人员，往返核查了4次，实际核查工作量为420万笔，主要依靠人工劳动，加班加点完成，虽然近年来，不少分局在总行的支持下，开发了国际收支核查软件，但付出的人工劳动是艰辛的。核查中有相当部分的问题源头出在外汇指定银行国际收支申报人员的素质和内控制度要求不严格上。另外目前银行完全为客户包办申报业务，弱化了交易主体的申报意识和技能，混淆了申报主体和申报中介在国际收支统计申报中应承担的责任。再如福建省分局在福建莆田查获一起重大外汇非法交易案件中发现，**银行“活期储蓄本外币一本通”被犯罪嫌疑人用于非法外汇交易资金的清算划拨，其中银行未严格的执行储蓄实名制的有关规定，使犯罪分子可以凭本人和他人的身份证另开帐户和频繁大额提取现钞是犯罪的主要渠道。由此可以看出，国家外汇管理局虽投入了很多人力和物力，但有时监管效果差强人意。再者在非现场监管中，外汇局往往忽略了或回避对内控制度的审核和责究制度的落实。事实证明，外部监管是不能代替金融机构的内部有效控制，也不能成为金融机构内控的补充。只有帮助金融机构建立完善的自我约束和自我发展机制，加上有效的外汇非现场监管和现场检查，才能保证金融机构稳健发展和外汇业务的长治久安。
2、非现场检查规程欠缺基本要素。
缺少环境性、附记性信息。监管对象报送国际收支统计表，大额可疑资金报告表、结售汇报表等报表、说明材料尽管涵盖了外汇收支来源、去向，真实性和内控制度等主要方面，但不过是一系列指标的机械罗列或简单的定性评判，是对外汇收支“现在时点”的静态素描，并非着眼于“如何达到现在以及未来将会怎样”的线性分析与动态前瞻，未能反映出诸如信息背后的政策因素、地理因素、企业和个人的特质性因素，以及银行职能部门的重组及业务战略、核心盈利能力、风险管理与金融创新等环境性、附记性信息，而恰恰是这些信息决定了外汇局对于金融机构的风险程度及外汇发展未来走向的正确把握。缺少结构性信息。当前非现场监管虽然设置的系统林立，均自成体系，共享性差，未能形成一个有效的监测合力，缺乏分部信息和细分信息。指标体系的普适性差。国际收支核查系统的核查要素统计起来主要有七条，对各家银行都是一套监管指标，但面对大量的分支局和当地经济异同，这一指标体系显苍白，使非现场监管对大量分支机构个性情况没有更细致的考核、监控与预警功能。
3、政策资源的真空
立法上存在非现场监管的真空。一是《中华人民共和国外汇管理条例》授予了国家外汇管理局对金融机构监督管理的权力，但对权力的规定过于原则，加上缺乏配套法规规章的支持，监管权力的行使缺乏可操作性。非现场监管在法律上没有明确提出过要求，影响了监管效率，也隐含着法律风险和纠纷。二是从总体上看非现场监管法律制度的层次较低，大部分监管规定，还停留在行政规章等较低法律层次，值得一提的是《金融机构外汇业务非现场监管工作制度》(1997年6月16日国家外汇管理局发布)，但目前已被各业务类型中的具体操作规范代替。三是监督执法实施中存在问题是：缺乏独立的执法监督部门，外汇管理局既履行监管职能，又监督自身的执法效果。
决策层面对外汇监管内容说法莫衷一是。一是监管内涵的认识不统一。目前，真正意义上的并表监管并没有开始，且外汇管理的主要责任之一就是防止外债等风险，尤其是在当前“大外汇管理”加强风险监管的呼声高涨的情况下，风险监管的范畴是否应该有所调整或重新界定了呢？二是监管方向有轮廓但不清晰。最近《中国外汇管理》通过一些司处级干部的理论探讨连续刊文提出外汇监管的方向是：“创新监管模式，经常项目实施合规性监督，资本项目审慎管理，且逐步将合规性审批的权力过渡给外汇指定银行”。且近期国家外汇管理局先后取消26项行政审批项目，涉及经常项目外汇管理、资本项目外汇管理和金融机构外汇业务监管等方面内容。这都在说明，目前，外汇监管的模式是合规性审批将被经常项下合规性监管和资本项下风险性监管代替。但至今没有一个政策或规定对这种发展趋势给一个稳定全面的说法。
监管范畴和职权划分不明朗。1998年根据第九届全国人大第一次会议批准的国务院机构改革方案，在这次改革中，中国人民银行和外汇的有关职能进行调整。在实际操作中易形成市场准入和业务监管的脱节，目前除结售汇业务的市场准入是由人民银行和外汇局会同审批以外，其他业务的市场准入都由人民银行监管部门独家审批，外汇局在准入期就无法真正实现对其业务准入进行合规性指导，造成部分银行虽具有了业务操作资格却在具体操作时无从下手甚至不自觉地犯规，加上目前又面临银监会的分设，基层外汇管理部门对将来外汇业务从准入到监管的配合忧虑重重。另外，保险和证券外汇业务的准入审批权又交给外汇局来执行；在外汇局内部也存在分工不清的地方，就拿中心支局来说，银行业务准入是通过国际收支科与监管科办理，但保险和证券又是由省局经常项目处下文，交到下面就落实到外汇管理科审批。监管的权力尚且混淆，非现场监管的职能则更不明朗。
因此，笔者认为整体的监管构思需要决策层以明文的形式给予明确。否则，就会在具体监管措施推广过程中，金融机构与监管当局难以形成真正的互信互利互动。事实证明，当金融机构自身约束力欠缺和外汇监管决策层对监管职责不明朗都会使寻利寻租的机会上升，形成监管效果的失灵。
（二）信息不完备导致非现场监管低效率
由于被监管对象可以对外汇局隐蔽信息，外汇局无法确切判断被监管对象发生风险的概率，从而使外汇局盲目地将所谓“好的对象”驱逐出了监管范畴。逆向选择首先会导致监管立场无法明确实际要重点监管的对象，无法有效地分解风险，即监管失灵。其次，由于外汇局无法察知被监管对象是否采取了有效的措施防止风险的发生．即被监管对象对外汇局屏蔽不良信息。再则，由于当事人个体理性与集体理性的冲突，每个人都按照自身目前利益最大化的原则行事，在实施了非现场监管措施的前提下，会让外汇局忽略了可能发生的其他意外事项，实施有限理性行为；而做为被监管对象的金融机构也会有意无意地放松对防范外汇风险的关注度，走向“机会主义”从而产生信息不对称下道德风险，带来监管的低效率。
1、环节不畅导致信息不完备
目前我国外汇非现场监管还存在着一定程度的盲目性、随意性和分散性，缺乏各种监管手段的有效配合，缺乏对非现场监管信息的综合运用，缺乏对风险的跟踪监测，从而导致监管成本的提高和监管效率的下降，使外汇风险得以积集和扩散，最后忙于事后救火处置。例如外汇局在日常管理中缺乏与海关、商检及税务等部门的协作机制，对商品或劳务的价格缺乏衡量标准和权威论证，因此对母子公司是否存在内部转移价格的行为无法甄别和控制，致使部分企业可能存在以预收货款的形式进行交易，然后，再以低报出口产品价款的办法抵消预收货款项下的本金和利息。
环节不畅在非现场监管中的几种表现：外汇管理局非现场监管一般根据上级局的程式行事，而很少根据本地区、本部门监管的实际对情况各异的监管对象制定差别化的非现场监管；由于缺少沟通与统筹，非现场相关数据的收集工作重复，多部门同时检查同一业务现象时有发生，且非现场监管的指标在不同地区和不同银行有差异，监管对象和监管者都疲于应付；由于非现场监管强调报表和数据库中信息的采编在基层局操作在各个经办员的手里，在没有一定的信息交流机制的制约下，有时“拍肩膀”比公事公办对信息的需求更快捷；现场检查一般也是按上级有布置开展，欠缺非现场监管的指引，非现场监管的绩效很难在现场检查中得到充分地反映。例如在结售汇统计中浙江省分局曾经做过调研，结售汇数据不真实。由干汇总手段主要依靠人工和对统计工作不重视等因素，外汇指定银行普遍存在统计数据错报、漏报、帐表不符的问题指定及结售汇会计科目设量不统一。目前、在浙江省的14家外汇指定银行中，核算结售汇业务会计科目有很大差异。一是科目名称不统一，有的称为“外汇买卖”如中行、华夏银行、广发银行和宁波协和。有的称为“结售汇”(其他银行)；二是科目结构不统—，有的无子目．有的设置子目；三是科目核算内容不统一，如中行和宁波协和银行的一级科目“外汇买卖”既反映结售汇业务，也包含套汇数据；中行按照即期、远期结售汇分别设立外汇买卖科目；招商银行按结汇、售汇分别设置科目；在二级子目反映的内容差异更大，如中信银行按贸易、资本、非贸易设置子目。广发按汇款、信用证(托收)设置子目等等，这些科目设置的不统一的现象，增加了监管制度设计、执行和数据汇总的难度，增加了监管成本和有效性。再如2003年我们根据总、分局要求对**市交行进行了两次较全面的检查，检查内容上有交叉，如果能实现第一次现场检查的数据与非现场数据库的对接，就可以避免重复检查的成本。
2、道德风险引发信息失真
一是“监管人员不十分明确自己应该做什么，以及知道做什么而不能做”。监管当局内部认为监管是外汇管理部门检查岗的事，非现场监管人员往往认为自己只是在管理一个软件一个程序，输送和监督一些数据的准确性，若能将程序运用到最好，便已达到了非现场监管的目的。从某市掌握的情况来看，外汇局检查岗能达到能全面熟悉和了解现行的外汇政策法规及其业务要求的人选不多。在已建的15个检查岗中，真正从事外汇业务上10年的只有3人，一些检查岗人员的外汇从业时间及经验明显不足。由于外汇业务种类多，一些业务牵涉内部国际结算、零售、公司、信用卡以及财会等多部门，且银行内部各部门都设有检查督导岗位，职能分工互有交叉、重复，实际操作中仍缺乏一个统一有效的外汇法规政策及业务的督导机制，使检查岗完全独立、公正行使监督职能存在一定的困难。二是监管人员认为违规是银行、企业和个人的事，不是非现场监管的事，而处于被监管地位的客体也往往想有了外汇局的监管（无论是何种形式的监管）那就是外汇局监管的事，是企业或个人的事，事实证明，凡通过外汇局核准过的批件，银行很少再进行严格地复核。另外一些外汇指定银行存在只重视业务发展，忽视向外汇局反映企业账户限额管理、国内外汇贷款、非贸易管理等许多外汇政策改革新问题。
三、定立非现场监管的基本原则
（一）非现场监管目标的实现要依靠监管的保障制度
我国对银行业非现场监管规定将趋向灵活，对于非现场监管、信息披露、强制性监管措施等给予明确的规定。一是从监管手段上看，外汇业务的监管正从现场监管向非现场监管与现场检查并重转变。由于非现场检查是在单个和并表的基础上对银行的报告进行收集、检查、分析、审核，监督检查依据是银行的报告，为进一步完善非现场监管指标体系，对银行报告尤其是强制性报告的内容、信息准确性的要求及报送的程序和时间，在监管的法律和制度中必须作出规定，确保非现场监管数据的准确性、真实性。二是从处罚警戒措施上看，强制性监管措施是监管机构依据法律、法规的规定对被监管的对象及其直接责任人员的违法行为所作的处罚，目前我国法律、法规规定的银行监管强制措施主要有警告、没收违法所得、赔偿损失、罚款、取消高级管理人员任职资格、责令改正、责令停止违法行为、责令停业整顿、接管、吊销经营许可证、撤销等。其中，责令改正、罚款是在实际执行中用得最多的监管措施。这些监管强制措施确保银行业合规经营是必要的，但在控制风险、减少风险、增强抵御风险的能力方面往往起不到应有的效果。法律、法规设定强制性监管措施不仅要体现使违法者得到应有的处罚，而且应防范违法行为造成的风险。
非现场监管的立足点是督促金融机构建立起适合自身特点的风险管理体系和完善的内部控制。尽管外汇监管当局建立了诸多监管原则和标准，但这种监管毕竟是外部的，金融机构是否能稳健、安全经营，关键还在于其自身能否建立良好的公司治理结构和有效的内部管理，否则不仅不能实现对风险的有效防范与控制，同时还会增加监管的无效成本，阻碍商业银行的发展。当金融机构没有很好地贯彻执行内部控制和风险管理制度，监管当局应当介入，根据问题的严重程度采取相应的监管措施，防止问题进一步扩大和蔓延。
（二）信息披露是风险监管的保障，是提高监管效率、防止监管失灵的有效措施
许多国际金融组织及外汇非现场监管当局都将亚洲金融危机部分地归结为亚洲国家的金融体系不透明，不能充分披露金融信息，使监管当局不能及时监测、评价和控制金融机构风险，使金融机构的自我约束放松，金融风险不断积累。更重要的是，在信息不够透明的市场，由于存在信息不对称，导致部分人垄断信息或通过不正当方式获取关键信息，并从中取得利益，这样公平竞争的基础遭到破坏，这是滋生腐败和导致金融体系不稳定的重要因素。中国人民银行颁布的《商业银行信息披露暂行办法》为规范信息披露提供了重要的法律依据。笔者建议进一步明确规定金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准，并明确规定不应当披露的信息。
信息披露要与外汇管理当局防止洗钱活动有机结合。随着制贩毒等有组织犯罪活动的日益猖獗，犯罪分子利用银行体系从事洗钱活动的问题越来越突出，并日益引起国际社会的广泛关注。这一趋势使传统的银行要为客户保密的制度受到冲击。许多国家制定专门的反洗钱立法，不仅从道义上，而且从法律上明确规定了金融机构在防止犯罪分子利用金融体系从事洗钱活动方面的职责，强调金融机构要加强和完善内部控制，要及时全面了解自己的客户，要具备识别判断客户的程序和能力，金融机构不得提供无真实背景的外汇资金存取、转移等银行服务，对认为可疑的交易要及时向有关当局报告。
信息披露可以广泛汲取非现场监管的经验和强调各国监管当局的合作，避免出现监管真空，提高外汇非现场监管工作的有效性。
（三）整合非现场监管各方面的资源，建立一个资源共享的平台
外汇管理具有较强的整体性，各业务部门之间的关联度较高，如果不将各项业务数据加以有效的整合，将很难使管理工作发挥整体效应。应对现有的报表进行了全面清理，明确了各报表的内涵、解决的问题、发挥的作用及相互之间的关系，并查漏补缺，统一统计口径，建立起了各部门报表数据的联系机制；通过报表反映业务性质，解决管理中的薄弱环节；充分实现信息共享，综合运用外汇统计数据，为各部门的监管提供参考依据。非现场监管报表框架体系的构筑和完善，为实施非现场监管建立起了良好的操作平台，对提高管理效率和质量奠定了坚实的基础。随着金融机构在业务和机构上的多元化与国际化，以及银行控股集团和金融控股集团的发展，并表监管已日益成为有效监管的重要前提，因此，并表监管是判断一国外汇非现场监管当局是否有能力对商业银行实施有效监管的一个重要标准。并表监管为外汇非现场监管当局从资本要求方面控制外汇指定银行风险管理提供了可能。
资 料 来 源
1、国家外汇管理局发行：2003年《中国外汇管理》
2、国家外汇管理局出版：《中国外汇管理法律全集》
3、中国金融出版社：《金融工程与中国金融制度创新丛书——中国商业银行内部控制体系研究、设计与实施》
4、易宪容《重塑金融监管的理念、方法与制度》；钟伟《货币政策和金融监管分立有效性前提》等文章
