一、电白县农村信用合作社存在的主要问题及其原因分析
二、电白县农村信用合作社改革与发展的途径
内 容 摘 要
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分。其实力是强大的各项存款占全国金融机构存款的12.7%，名列榜首。
本文通过对电白县农村信用合作社的调查了解，分析了电白县农村信用合作社在体制改革中存在着亏损突出、经营风险大、服务质量差、队伍系质低、业务不规范等方面的问题和面临的困境。
本文从溯源入手，加强机制改革，建立和完善农村信用合作金融新体制、进一步加强对电白县农村信用合作社的监管、加强队伍的建设，提高员工素质，改善经营管理，防范和化解金融风险，提高农村信用合作联社的竞争能力和生存能力，为深化金融体制改革做出积极的贡献。
试论电白县农村信用合作社存在
的问题及其改革途径
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分。电白县农村信用合作社联合社，经过四十多年来在支持“三农”发展过程中起到了不可低估的作用，农信社在“三农”未来的发展中更将起到不可替代的作用。我国是一个有8亿多农民的大国，农村生产力水平仍较落后，农信社改革还不能完全都走市场化的道路，还必须适应我国经济发展不平衡的特点和地区农业生产力的发展水平，还必须有国家政策性的扶持。农信社改革的目的就是要通过产权和管理体制改革，使农信社真正成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。全面正确评价农信社历史、现实和将来的地位和作用，不仅有利于提高农信社职工和长期从事农信社监管工作干部的积极性，而且有利于推动农信社改革试点工作的顺利进行。在改革开放中取得喜人的成绩，在电白县的国民经济中的地位越来越重要。但其中也存在一些不容忽视的问题。所以，寻找阻碍电白县农村信用合作社发展的原因和改革的途径无疑具有重大的现实意义。
电白县农村信用合作社存在的主要问题及其原因分析
目前，我国农村信用社基本上与农业银行脱离了行政隶属关系。这一改革，对恢复农村信用社合作性质，加快农村信用社的发展速度，起到巨大的推进作用。但是，随着国有商业银行改革的加快，四大国有商业银行经营网点近几年来正在大规模地从县级以下地区撤出。自1998年以来，四大国有商业银行仅从就撤并了228个分支机构。虽然农业银行在大多数地区还设有县级机构，但由于贷款权的上收，很多都是只存不贷，加上邮政储蓄又从农村转移出去资金每年不少于10亿元，使得农村金融供需矛盾更加突出。这种发展趋势，一方面使农信社为“三农”服务的压力日趋加大，但另一方面给农信社也带来了一个难得的历史发展机遇。近两年来，小额信用贷款在农村地区迅速发展的情况就是一个有力的证明。现在，全国90％以上的农信社都开办了小额信用贷款和农户联保贷款，自2001年正式开办以来，截至2003年12月末，电白县农村信用合作社共累计发放18亿元，大大缓解了农民贷款难的矛盾，而且其间蕴藏着很大的发展潜力。
从近期看，与国有商业银行脱钩独立发展也给农村信用社的业务经营带来许多困难，就电白县农村信用合作社来讲，其生存和发展面临着许多问题。
经营亏损突出，严重影响生存
电白县农村信用合作社近两年来减亏成效较好，但2003年末，仍存在8786万元的亏损，剔除其他因素外，亏损数额仍然较大，个别信用社靠拆借资金运转，难以持续经营。
造成亏损的原因在于：（1）资产质量差，贷款本息收回困难。电白县农村信用合作社贷款大部分集中在乡镇企业，利率上浮，但本息收回率低。至2003年末，不良贷款21306万元，占贷款总额的23.4%，其中，逾期贷款11022万元，占贷款总额12.1%，“两呆”贷款10194万元，占贷款总额11.1%。一些困难社因贷款收回率已不敢发放信用贷款，要么只作存单质押贷款，要么惜贷，信贷业务面出现萎缩现象。一些信用社的许多大额贷款已全部甚至呆帐，催收远望，造成资金损失已成事实，哪能谈得上利润？另外，资产负债结构不合理，呈现成本高效益低特性，电白县2003年底高成本资金110875万元，占比63%。农信社资金主要来源于高成本的储蓄存款，而投向农业的贷款因农产品价格偏低，贷款利率也有优惠，尽管贷款本息收回情况良好，但由于贷款需求有限，所能创造的收益也小。（2）费用率高。农信社本身就有独立核算单位和网点较多，岗位编制超编等形成的费用较多的特点。一些基层农信社粗放式经营管理，费用控制不严，热衷新机构，人员超编，致使综合费用节节攀升。（3）政策原因。在过去较长的发展历程中，
农村信用社坚持服务农业和农民这一基础产业，服务对象零星众多，业务小额零散，承担单位存款业务量所付出的劳动比实行规模或集约型经营的商业银行实行机构撤并战略，实行留社撤所，把农行营业所的资产划归农村信用社经营，这些资产绝大部分属于“两呆”贷款，根本无法生息，造成的历史包袱巨大。（4）负担过重农信社营业税，所得仍与商业银行同一纳税标准，对贫困地区社和亏损社未能区别对待，致使部分社亏损无法弥补，亏损“包袱”越背越重。（5）经济环境影响。近几年特别是97、98年受亚洲金融风暴的影响。不少乡镇企业处于停产、半停产状态，没盈利，无法还本付息。加上目前社会上普遍存在的信用观念淡薄，借重转制之机逃废盛行的现象，一些经营良好的乡镇企业也同样拖欠本息。
（二）经营风险不断增大，发展环境恶化
资产风险：
由于受政府因素、行政干预和农业银行干预以及自身内控机制不完善的影响，农村信用社投放的大批贷款无法近期收回，形成资金沉淀，2003年低，电白县农村信用合作社不良贷款资产达21306万元，占比23.4%，其中“两呆”贷款达10194万元，占比达11.1%。
造成资产风险的内部原因是：（1）经营和风险观念淡薄。重存轻贷，粗放管理，对贷款的比重，收益与风险权衡贷款措施等考虑较少，筹资不讲成本、贷款不讲风险。（2）风险责任不明，有上下级单位之间责任不明，有同级部门之间责任模糊，没有严格考核、奖惩制度失真。（4）抵御贷款风险能力差。
造成资产风险的外部原因是：（1）企业过度负债，经营效益差。目前，我县乡镇企业社会负债重、资产负债高，借银行、信用社贷款过多，集约化程度低，科技含量少，缺乏市场竞争能力，造成信用贷款巨大风险；（2）企业挪用信用贷款。一方面，企业挪用信贷资产资金交税或垫亏，另一方面，挪用信贷资金加剧了流动资金的紧张状况，使企业简单再生产难以继续下去，形成资金恶性循环；（3）企业逃废债务严重一些企业借改制之机，运用了不同方式逃废信用社的债务：（4）法律不完善，我国法制不键全，法律与法律之间，法律与政策，政策与政策之间有时出现不一致，使贷款风险管理难以凑效。例如，在企业兼并，破产过程中，兼并、破产政策与《担保法》中的某些条款存在冲突，信用社难以落实担保追索权。不落实担保追索权，信用社就不能按核销呆帐的条件核销不良贷产。
支付风险
支付风险的具体表现就是出现支付缺口，无钱支付客户存款，产生信用危机，最终会发生挤提，造成连锁反应。据统计：电白县农村信用合作社2003年6月低的支付资金缺口达3000万元。
出现支付风险，主要由于：（1）前几年受不规范的非金融机构影响。最突出的首推农村信用基金会，其次是行业基金会和股金会。据统计，电白县原有农村信用基金会84家，待业基金会8家（均已被撤销机构）和电白县供销社股金会。至98年低，全县不规范的非金融机构共吸纳资金余额13亿多元，投放资金12亿多元，由于其变相经营存、贷款业务，又在业务范围内、利率政策等方面游离于人民银行管理之外，逃避人民银行金融监管。由于电白县的农村基金会、行业基金会、股金会大部分已失去生存空间，不能正常支付，加上电白县农村信用合作社的形势一度十分严峻，98年全社存款余额比上年下降6177万元，下降5.1%，比存款最高峰时余额下滑了1亿多元。存款下滑，可支配资金减少，加上所值造成的信心危机还没有结束，令农村信用社面临着极大的支付风险。（2）不生息资产占用大，使资金流动阻滞，潜伏着支付风险。据对电白县农村信用合作社联社辖下的两亏损社——陈村和大榜信用社的调查，至98年底，两社共有不生息资产（不含“两呆”贷款）6362万元，占贷款总额29%。（3）外部经营环境恶化。电白县农村信用合作社以乡镇贷款为主的资金运用结构，形成对乡镇企业的较大依赖。而目前乡镇企业普遍经营不景气，大部分处于停产半停产状态，直接与间接地影响了信用社的经营。信贷资金运用空间变少。其结果，一方面使大量的贷款沉淀在那里，另一方面也使储源陷于枯竭，自然就产生了支付风险。
（三）服务水平较低，行业竞争处于劣势
服务质量差，主要受如下因素影响：（1）结算种类少。目前信用社仍以支票、汇兑为主要结算方式，这种状况已远远不能适应开户单位的实际需要。（2）结算环节多。目前农村信用社县外异地结算均须通过其他银行转汇。相应地延长了资金在途时间。（3）业务范围窄、金融创新难。目前信用社增收渠道单一，金融创新困难重重。（4）现金解交难。由于信用社网点众多，许多网点地处偏运，交通不便，每天上交和提现有规定比例。碰到现金收付高锋季节或临时短缺时得不到现金供应的保证，影响了信用社正常业务动作，更影响了信用社的声誉。（5）支农服务能薄弱。客观上是农业利薄，难以承担高利率，贷款需要受到抑制，农户的金融意识不高，农户农业投入靠自身积累；主观上资金通过购买债券、拆借等途径流向城市。
服务水平低主要表现在：（1）结算渠道不畅。由于原代管体制的局限，农村信用社至今不能建立作为一个金融体系最基础、最基本条件的联行通汇体系。信用社每种异地结算方式普遍比银行通过自身提供联行汇划慢1—2天。（2）服务手段相对滞后。信用社能提供的存款业务种类和业务效率跟已实现通存通兑等服务手段的国有商业银行相比差距明显。
（四）目前，农村信用社有规范管理、科技是与商业银行经营管理水平随机构层次逐步提高的“黄金模式”相比形成“倒挂”当前反映基层信用社主任比较有经营意识、会算帐，而县联社经营管理能力却不如商业银行。这一现状如不逆转，农村信用社势必在今后的金融业竞争中越来越多地丧失市场分额。电白县农村信用合作社现有资本金大部分是由历年的公积金转增形式（这部分资本到底归谁所有，股权由谁代表行使，由谁监督？尚疑而未决。行社脱钩后，农信社已出现内部人控制强化势头，并由些产生管理费失控，挤占利润问题）。电白县农村信用合作社连续亏损（有的已是资不抵债，连储户的存款也赔了进去）的情况下还能吸收增加存款，比较小的资本支配着较大的资产，实乃借助了国家（保储支取）信誉，由国家承担最后的风险，这里边也蕴含着机制上的不合理，需要纠正。
总的来说，以上所列电白县农村信用合作社存在的问题，是互相影响，相互作用的。但最突出的而且必然导致出现的莫过于经营亏损与金融风险的问题。
电白县农村信用合作社改革与发展的途径
（一）农信社面临重重困难，深化改革才有出路
随着农村经济和农村金融体制改革的不断推进，农村金融体制中存在的一些根本性问题逐步显现出来。突出表现在：计划经济色彩浓厚、职能定位不清、资金抽离严重、自我发展能力差等。农村信用社的体制弊端和历史包袱不断暴露和积累，产权不清晰、治理结构不完善、历史包袱沉重、管理体制不顺、资产质量差，一些农村信用社经营困难，严重影响了农村信用社为“三农”服务的能力。主要表现在：
1.农信社长期全行业亏损，不良资产积累巨大。来自中国银行业监督管理委员会的消息表明，农信社系统全行业自1994年以来持续亏损9年，直到2003年12月底，全国农村信用社（包括农村商业银行）才首次实现全行业扭亏为盈，终于暂时结束了亏损的“噩梦”。据央行调查的数据，农信社的不良资产率多数在50％以上，在某些地区甚至高达90％以上，这一比例远远高于四大国有商业银行此前透露的25％的比例。据了解，目前中国有3．8万多家农村信用合作社，历史积累的坏账约5000亿元。冰冻三尺，非一日之寒。农信社的包袱是长期积累形成的，其成因主要有三：一是国家政策原因和地方政府干预造成的，二是农行与信用社间行社脱钩时转嫁而来，三是自身经营管理不善。当前，由于现行的司法制度不健全，法律手段软弱，大量的呆坏账无法保证收回，使农信社处境每况愈下。
2．农村信用社资金来源不足，周转不畅。随着农村合作基金会的整顿、国有商业银行在农村基层网点的逐步收缩，给农村信用社的发展腾出了空间，农村信用社在农村经济发展中的重要性进一步加强，农村资金需求对农村信用社的依赖程度也同时加大，加剧了农村信用社资金不足的矛盾。一方面农村存款分流渠道增多，主要有农村资金通过国有商业银行和邮政储蓄分支机构直接和间接流向城市；另一方面，由于体制性、政策性等多种因素影响形成的大量不良贷款和亏损难以消化，资金的循环周期严重受阻。在广大中西部农村地区，农业银行基本不承担县以下农业贷款业务，农发行只是在流通环节支持粮食收购，在生产环节，农村信用社成为支持“三农”的主力军。另一方面，邮政储蓄的不断抽水（2002年12月底，邮储存款近8000亿元中，约60％来自县以下）又限制了信用社自筹资金的能力。
3. 合作性质名实不符,治理结构缺陷严重。农村信用合作社作为合作金融的基本特征是：自愿性，互助共济性，民主管理性和非赢利性，避免中小经济个体在信贷市场受到歧视，靠社员之间的“信用”降低交易成本，而在我国，一系列非正式制度安排导致了现存合作金融并没有减少交易成本，也没有符合合作制原则，结果导致严重的外部人——内部人双重控制。从1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布以来，政府一直希望把信用社发展为由社员民主管理的合作金融机构，但是在治理结构上，以下问题无法解决。第一，联社和信用社理事长和主任对机构的控制权是至高无上的；第二，由于信用社的党组织关系隶属地方党委，行政干预问题依然严重；第三，联社和信用社负责人的任命遵照干部管理体制，信用社法人地位和社员选举权事实上不受尊重。
4.责任与权利不对称，多头干预。一系列非正式制度安排使农村信用社责任与权利不对称，出现中央要支农、地方要发展、监管部门要防范风险、自身要生存的多重目标冲突。这使农村信用社不完全具备经营自主权，却必须全部承担各种干预带来的后果，成为“最后责任人”。
5．农村信用社经营理念滞后。长期以来农村信用社在信贷投向上存在着重工商业轻种养业、重企业轻农户、重公有企业轻个体私营经济和“垒大户”、“非农化”倾向，农村信用社单户及最大10户贷款比例严重超标。对农业贷款有不愿贷、不敢贷和不屑贷的“三不贷”思想，造成农村信用社支农服务能不断弱化，落后的经营管理模式使农村信用社与企业难于实现“双赢”。
可以看出，农信社由于历史和自身的原因，自身生存和发展困难重重，步履艰难，支农功能不断弱化，深化农村金融体制改革势在必行。
（二）深化体制改革，建立和完善农村信用社金融新体制
我们要按照关于农村信用社深化改革要求，加快农村信用社管理体制改革步伐，进一步规范和发展农村信用社，真正把农村信用社和联社办成社员入股，民主管理、主要为社员服务的合作金融组织；完善中国人民银行的监管制度和体系，依法加强对农村信用社监督，力争在一定时间建立起基层信用社自我管理，自我约束，银监局依法有效监管，行业组织自律管理，分工协作，相互配合的农村信用合作金融新体系。
1、加快推进按合作制原则规范农村信用社工作。按合作制原则规范农村信用社是农村信用社综合整治、深化改革的一项重要内容。规范工作主要围绕消股扩股、建立民主管理组织、主要为入股社员服务三项内容进行，在规范过程中，要紧紧依靠地方政府和广大农民群众，加强宣传，形成声势。真正把农村信用社办成合作金融组织，使农村信用社尽快步入按合作金融方向发展的轨道。
2、规范完善，理顺关系，进一步发挥农村信用合作联社的的职能作用，县联社是辖内农信社的联合组织，是辖内信用社行业的管理中心，建好县联社，银监分局对农村信用社的监督管理就有了依托，合作金融事业向更高层次的发展有了基础。
（三）提高信贷质量，保证收益
为以乡镇企业，农业为服务对象的电白县农村信用合作社必须贯彻落实信贷政策，积极统筹支农资金，支持农村经济的发展。同时，积极采取措施降低不良贷款，提高信贷资产质量，保证收益。
1、提高认识，加大催收不良贷款的力度。农信社要把这项工作当作一项硬指标，层层落实，任务到人，把完成任务的情况作为一项主要经营目标进行考核。
2、坚持执行抵押担保制度。对新增贷款，一定要完善抵押担保手续，方可发放贷款。从而保证贷款的效益性和合法性，防止出现新的不良贷款。
3、有选择地适量注入资金，盘活不良贷款。对过去欠款金额不大，贷款户又积极创业，但生产资金暂且有困难的贷款户，视其情况，适当给予支持，并限期逐步归还全部贷款。
4、实行工效挂钩，调动职工的积极性，实行工效挂钩，奖励罚懒，使每位职工把清收不良贷款视为己任。
（四）进一步加强对农村信用社的金融监管，防范和化解金融风险
1、银监局要高度重视农村信用社监管工作，切实把该项工作摆上重要日程，银监分局处于监管农村信用社第一线，要用更多的精力做好对农村信用社、县联社的依法监管，明确任务，责任到人。主要任务是对风险农村信用社进行踊跃监控、督促，帮助其完善内控机制、化解金融风险，对农村信用社的机构法人代表任职资格进行[初审，对农村信用社资产负债比例管理、利率政策等的执行情况监督检查，特别是要做好对资不抵债的信用社的跟踪监控，高度重视解决高风险信用社的支付风险问题，督促信用社依法收回到期贷款本息，防止支付风险的蔓延。要按照控制总量、优化结构、适当集中、完善攻能的原则，加大农村信用社机构网点的调整力度，法人机构要适当集中，服务网点要方便多设。对业务不足、长期亏损、资不抵债的农村信用社及其网点，该降格或该撤并的要降格或撤并。
2、加强业务监管，监督查处农村信用社违规行为。银监分局组织检查组对电白县那霍农村信用合作社2003年以来新发放的贷款进行了现场检查。发现那霍农村信用社2003以来新发放的贷款存在如下的问题：
（一）违规向关系人发放信用贷款。根据《商业银行法》第四十条规定“ 商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件”，电白县那霍农村信用合作社在发放贷款时，违规向社班子近亲属发放信用贷款4笔，金额14.6万元。
（二）违规以贷收息。电白县那霍农村信用合作社为了完成年度收息任务，违规发放贷款清收利息。此类贷款4笔，金额11.8万元。收息4笔，金额56663.96万元。
（三）信贷内控制度执行不力， 信贷管理混乱，主要表现在：
1、没有严格执行信贷管理有关规定，发放贷款未经贷前调查，贷时审查，贷后检查。此类贷款有3笔，金额14万元。
2、“三查制度”流于形式。
针对那霍农村信用社信贷管理中存在的问题，银监分局对那霍农村信用社及其上级行业管理部门茂名市农村信用合作社联合社和电白县农村信用合作社联合社提出如下的意见和建议：
（1）从检查的情况看，电白县那霍农村信用合作社负责人明知违规却碍于情面而置国家金融法规于不顾，向近亲属发放信用贷款及以贷收息，完全没有遵规守法的意识。因此建议电白县农村信用合作社联合社加强农信社高管人员的法规意识教育，树立“遵规守法，审慎经营”的理念，并对违规责任人给予行政处罚及通报批评。
（2）对那霍农村信用社违规发放的信用贷款，责成该社在上述贷款到期后要本息收回。
（3）电白县那霍农村信用合作社信贷内控制度执行不力，信贷管理混乱，却没有得到其上级管理部门的及时发现和纠正，可见电白县联社对其辖内的信用社管理很不到位。因此银监分局应对电白县农村信用社联合社发出《监管意见书》，责成其对电白县那霍农村信用合作社进行认真的整改，并于收到《监管意见书》的40个工作日内将整改情况报我分局，银监分局将视整改情况决定是否进行后续跟踪检查。
（4）向茂名市联社发出《监管意见书》，要求该联社对此事进行全辖通报，要求全辖各农村信用社要以那霍农村信用社违规事实为鉴，加强相关法律法规的学习，强化内控管理，严格执行贷款“三查制度”，提高信贷资产的质量。
（四）加强队伍建设，提高员工素质
根据农村信用社的现状，要分级负责，采取多种形式搞好培训教育和把好进入关。当前要着重加强合作金融基础理论、资产负债比例管理、风险管理、联行结算、电脑技术、安全保卫等方面知识的培训，要加强职工岗位培训的同时，要重视抓好现有职工的学历教育，通过培训和招收大本院校毕业生的办法，逐步高速农村信用社职工的文化结构，提高农村信用社员工的整体素质。
(五)建立与银监分局相互配合的监督协调机制
银监分局依据政策法规对县联社和农村信用社实行金融监管，县联社对辖区信用社业务经营全过程实行监督及行业管理，两者的角度和范围不同，但是目标是一致的。因此，迫切需要建立监督协调机制，使信用社的外部监管与系统监督工作有机结合起来，促进农村合作金融健康发展。
1、建立金融监管与行业监督协调机制，防范和化解金融风险。银监分局与县联社要紧密配合，相互支持，发挥各自优势。银监分局的监管是促进农村合作金融正常发展的重要手段，县联社的行业监督是农村合作金融政党发展的基础。因此，建立监督协调机制，正确处理金融监管与行业监督的关系，有利于发挥双重职责。统筹兼顾，妥善安排，更好地发挥其整体联动效应。
2、建立金融监管与金融服务的协调机制， 为合作金融创造良好的发展环境，银监分局在对农村合作金融监督中，要正确处理改革、监管与业务发展三者之间的关系，将监管寓于服务中，在服务加强监督。
县联社在经常与银监分局沟通、联系、汇报，主动配合银监分局金融监管的同时，也要利用人行政策，信息等优势，在结算通汇，现金供应、员工培训，内控机制等方面提供更多的方便和更全面的服务，切实为农村信用社改革发展创造一个良好的环境。
参 考 文 献
1、《电白县农村信用联社1998年工作总结》（电白县农村信用联社）
2、《1998年金融监管工作报告总结》（中国人民银行电白县支行）
3、《改革过渡时期农村信用社面临的矛盾与化解》、石会文、潘典洲、郑克志（《1998金融研究》1997年第一期
4、《为建立完善农村合作金融新体制而努力》史纪良，（《中国金融》1999年第5期）
5、《1999年金融监管工作报告总结》（中国人民银行电白县支行）
6、《2000年金融监管工作报告总结》（中国人民银行电白县支行）
7、《2003年金融监管工作报告总结》（茂名银监分局）
8、华南金融研究所《跨世纪的中国金融业》
