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珠海市农村医疗保障缺乏稳定的政策，甚至有关政策之间相互冲突。由于国家尚未制定统一的宏观政策，导致各级地方政府过分强调市场的调节作用，使原本应该由国家负责的农村公共卫生服务被推入市场，这使大多农村居民不再信任医疗保险，严重影响农村医疗保险的实施和发展。究竟原因在于农村医疗保险缺乏稳定的政策，且很多政策之间存在矛盾冲突。比如，国家对合作医疗的政策即是如此。合作医疗本来在全国范围内实施，属于国家政策，但在经济体制改革后，则从国家政策变为地方政策，由各级地方政府独立决定是否在当地实行合作医疗制度。更严重的是国家对合作医疗的有关政策相互冲突。“例如，民政部规定，为建立合作医疗制度，地方政府可以向农村居民收取一定费用；然而在农业部等五部委颁布的条例中，合作医疗项目被视为“交费”项目，被列为农民负担不允许征收。”这项政策与国家采取各种措施积极发展合作医疗的政策相互矛盾，进一步增加了合作医疗实施的难度。 我国农村医疗保险的实施一直都是依靠国家政策和行政指导，至今尚未制定具有普遍约束力的法律法规。新型农村合作医疗的实施主要是依据政府发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》和《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》这两个文件进行，一直没有制定明确的法律规范。法律规范的缺乏使其在实施过程中得不到国家强制力量的保障，增加了推行的难度。而且容易导致新型农村合作医疗的随意性，造在各种不稳定现象。因此，新型农村合作医疗始终处于低水平、低层次的运行和发展。“实行农村合作医疗的村占全国行政村总数的17%，农村人口医疗保险覆盖率保持在10%左右，这显然无法与20世纪70年代高潮时期的90%相比。”由此可见，缺乏统一的法律规范严重阻碍农村医疗保险的实施和发展。 3、新型农村合作医疗制度的实施受到阻碍 珠海市虽然在新型农村合作医疗的试点取得了很大成绩，但是其实施和发展仍然受到一些阻碍。主要包括：（1）农村居民参加保险的积极性不够高。首先是因为农村居民的生活收入有限，但是医疗费用却不断提高，医疗负担过重，使其无法缴纳医疗保险费用。其次是因为农村居民缺乏医疗保险意识，缺乏抵御疾病风险的消费心理，尚未认识到医疗保险的重要性。再次是因为农村居民缺乏对医疗保险的信任。各地对新型农村合作医疗的宣传力度不够，很多农村居民对具体内容，如保障范围、赔偿比例等缺管了解，导致对合作医疗不够信任。（2）管理体制不健全。在新型农村合作医疗的试点中，各级政府制定的实施规则不够规范，缺乏有效的管理机制。管理机构杂乱，有些地区管理机构是卫生局，有些地区是县级医院，有些地区则是乡镇卫生院，甚至还出现几个机构都有权管理的混乱局面。保险基金的管理制度也很不健全，缺乏统一规范性，各级部门管理松懈，挪用贪污基金的恶劣现象时尚出现。（3）监督体制不健全。政府尚未制定完善的监督体制，对新型农村合作医疗的实施缺乏监督，而且有些监督部门也很不负责。政府明确规定要加大对保险基金的监督力度，各级经办机构定期向主管部门报告基金的使用和管理情况，并定期向社会公布，接受社会大众的监督，增加基金管理和运作的透明度。但是，在试点工作中有些地区缺乏监督力度，尚未建立完善的监督体系，致使保险基金到位不及时，财政资源无法落实，甚至出现挪用贪污基金的严重问题。 四、改进和完善珠海市农村基本医疗保险的具体对策 1、建立完善珠海农村医疗保障体系制度 当前医疗保险制度主要包括国家医疗保险制度、社会医疗保险制度、储蓄医疗保险制度、商业医疗保险制度。珠海市的农村也应该建立多元化、多层次的医疗保障体系，使农村居民得到充分的医疗保障。市政府应该建立一个以新型农村合作医疗为主，医疗救助制度为辅，商业医疗保险为补充的农村医疗保障体系。首先，应该扩大新型农村合作医疗的实施范围，进一步推进新型农村合作医疗的试点工作。市政府应该采取各种措施促进新型农村合作医疗的持续发展，如制定完善的法律规范，拓宽保险资金筹集渠道，加大宣传力度，强化监督管理力度以及实行网络化管理方式等。其次，应该进一步完善医疗救助制度。医疗救助是社会保障体系的重要部分。救助的对象包括农村贫困居民和五保户。救助的途径一般是对农村贫困居民实行免费医疗，由政府提供财政支持；或者是政府出资使农村贫困居民参加新型农村合作医疗。应该高度重视对农村贫困居民的医疗救助，通过设立政府或非政府的医疗救助基金来救助农村贫困居民，满足其基本医疗保障需求。再次，在经济条件较高的地区可以适当引入商业医疗保险制度。商业医疗保险以营利为目的，由投保人自费参加，通常保险费用较高，但是保障水平也较高，能够更好地满足高收入人群高层次的医疗保障需求。因此，国家应该向农村居民提供不同种类、不同层次的保险品种，建立多元化的农村医疗保障体系，以满足不同职业和不同收入水平的人群不同的医疗保障需求，更好地促进农村医疗保险的实施和发展。 2、适当引入商业医疗保险制度 商业医疗保险是农村医疗保险制度的必要补充，市政府应该适当引入商业保险制度，完善农村医疗保障体系。商业保险是由保险公司举办的，以营利为目的，由投保人支付保险费的保险制度。商业医疗保险制度将医疗保险作为一种特殊的商品，推入医疗保险市场，在市领域内流通和运行。商业医疗保险的保险人即保险市场中的卖方，是依法设立的商业医疗保险公司，一般都具有赢利性。商业医疗保险的被保险人即保险市场中的买房，既包括居民个人、政府单，也包括企业单位或社会团体，当然也包括农村居民。商业医疗保险的保险费用一般是由投保人个人或其雇佣单位承担。 商业医疗保险的保障水平较高，在收入水平的农村地区可以适当实施商业医疗保险制度，将商业保险引入农村医疗保险体系。商业医疗保险对农村医疗保险的建设具有重要作用，可以拓宽农村医疗保险的覆盖范围，增加农村医疗保险的保障对象，提高农村医疗保险的保障水平。但是商业医疗保险的保险费用较高，比较适合珠海经济特区的展。随着珠海农村的不断发展和政府对农村的政策和财政支持，农村地区的经济状况有所好转，具备了引入商业保险制度的条件。市政府应该采取措施鼓励商业保险公司积极参与到农村医疗保险。将商业保险引入农村医疗保险体系首先应该选择具有代表性的地区进行试点，还可以选择条件好的地区从新型农村医疗保险应该循序渐进，在不断总结经验教训的基础上逐步推广。商业保险公司承办农村医疗保险承担一定的风险，政府应该给予一定的政策支持。如减免税费、巨额亏损财政补贴等。 农村居民在享受医疗保障的过程中，更进一步了解医疗保险的操作模式和运行规律，认识到医疗保障的重要性，逐渐发展成主动参加医疗保险，而医疗保障的需求也不断提高，这就为商业医疗保险的发展提供了机会。 3、珠海市农村医疗保险的立法进程 目前，在农村医疗保险制度方面，国家尚未制定统一的法律法规。法律是社会关系的调节器，是促进社会发展的有效手段。我国要解决农村的医疗保障问题，建立完善的农村医疗保障体系，必须以法律作为保证和支撑。因此，因家应该加快农村医疗保险的立法进程，尽快制定规范完善的农村医疗保险法规。农村医疗保险方面的法律规范应该包括农村医疗保险的实施规则和监管办法，比如，保险基金的监督管理，医疗保险的参加理赔程序，被保险人的权利和义务，保险机构的职责和动作程序，以及医疗保险的法律责任等。国家不仅要制定完善的农村医疗保险法律，还要出台相关的法律法规与其相互配合。农村医疗保险的专门法必须要与其他法律部门相互协调配合，才能更好地指导农村医疗保险的实施和发展。比如，应该将挪用、贪污农村医疗保险基金的违法犯罪行为纳入现行刑法之中，做出明确规定，包括罪名、罪状态法定刑等。国家不仅要加强立法工作，同时也要完善司法制度，应该设立专门的审判法庭审理农村医疗保险方面的案件，有效解决农村医疗保险方面的争议，使农村居民的医疗保障权利能够及时得到维护。法律法规的制定和完善有利于农村医疗保险的顺利推行，国家应该加强立法和司法工作，保障使农村医疗保险的实施和发展。 4、珠海市政府对农村医疗保险的支持力度 医疗保险制度的实施关系到社会生活的各个方面，具有重要作用，所以市政府应该加大支持力度，推进农村的医疗保障建设。国家明确规定了农村医疗卫生工作的目标：到2010年要在全国范围内建立农村医疗卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。要实现这一目标，国家必须从政策上和财政上支持农村的医疗卫生工作。首先应该制定稳定的医疗保险政策，还应该针对农村医疗保险的发展状况不断制定符合形势的新政策。中央政府要制定整体的实施规则，各级地方政府也要随之制定各种实施细则和管理办法，指导各地区农村医疗保险的实施和发展。我国城乡之间医疗卫生投入差距很大，导致农村医疗保险严重缺乏资金来源。长期以来，国家对农村医疗保障的财政投入远远低于城市。因此，珠海市政府应该增加对农村医疗保障建设的财政投入，改变城乡医疗资源分布不均衡的局面，统筹配置城乡医疗资源，加强农村医疗卫生机构的建设，增添先进的医疗设施，培养高素质的医务人员，提高其医疗水平和服务质量。除了政策和财政支持之外，政府还要引导农村医疗保险的发展方向。在农村医疗保险的实施过程中，政府应该履行规划、组织、协调、监管、立法多重职责。政府应该加大对农村医疗保险的政策支持和财政投入，并适当引导发展方向，加快农村医疗保障事业的建设。 5、加强实施新型农村合作医疗制度 珠海市新型农村合作医疗制度是农村医疗保险制度最重要、最关键的组成部分，是农村医疗保险制度的核心内容。新型农村合作医疗的实施和完善对农村医疗保障水平的提高和农村医疗卫生事业的进步具有重要意义。因此，珠海市政府应该着重加强实施新型农村合作医疗制度，以促进农村医疗保险的改进和完善。 （1）保障资金来源 新型农村合作医疗的基金由国家、集体、个人三方共同出资形成。目前，新型农村合作医疗资金来源不充足，所以应该拓宽资金筹集渠道，充分保障资金来源。首先要增加政府的财政投入。政府的财政支持是主要的资金来源。所以应该加大政府的财政投入力度。其次应该采取各种措施提高农村居民的收入水平，保障农村居民能够顺利出资参加新型农村合作医疗。新型农村合作医疗的资金来源于国家、集体、个人的出次。其中个人出资是最关键的，因为中央政府的财政投入是在地方政府投入和个人资金等筹集完毕后才会划拨，而地方政府的财政投入亦建立在个人资金到位的基础上。可见，个人出资无法到位，保险基金则无法筹集起来。因此，应该积极增加农村居民的收入，保障其出资能够及时到位。再次应该积极发展地方经济，提高各地农村集体经济组织的经济实力，使其能够增加资金投入，适当扶持当地新型农村合作医疗的发展。此外，市政府还可以鼓励社会各界参加慈善公益活动，不断增加捐助数额，保障新型农村合作医疗资金来源的多元。 （2）加大宣传力度 农村居民对新型农村合作医疗的认识度和信任度不足是影响参保率的重要因素。提高农村居民的认识度和信任度的有效途径是加大宣传力度。政府应该广泛开展宣传活动，全面介绍新型农村合作医疗制度，如被保险人的权利和义务、保险基金的筹集和管理以及保险金的支付程序等，提高农村居民对新型农村合作医疗的认识和信任。在宣传过程中，宣传人员可以适当结合新型农村合作医疗的具体实例，说明医疗保险的重要性，提高农村居民的保险意识。各级政府应该积极做好宣传工作，加强对宣传单位和宣传人员的培训，使其全面理解新型农村合作医疗制度，并了解相关方针政策，以利于宣传工作的开展。政府还可以通过医务人员和新闻媒体进行广泛宣传。农村居民大多缺乏对新型农村合作医疗的全面认识和理解，因此，各级政府应该努力做好宣传工作，促进新型农村合作医疗的实施。 （3）强化监督管理 新型农村合作医疗在实施中缺乏健全的监督管理机制，导致了很多问题的发生，所以各级政府应该加强监督管理。首先应该加强对保险基金的监管。对保险基金的管理应该坚持基金的筹集、管理、使用、监督相分离原则，全部基金交由被授权银行专门储存管理。同时可以对基金实行信息化监管方式，有效保证基金的规范使用，增加操作的透明度。其次应该加强对定点医疗机构的监管。很多定点医疗机构的行为很不规范，应该加大监管力度，使其规范自身行为，提供优质的医疗服务。政府对定点医疗机构可以实行合同化管理方式，签定医疗服务合同，明确规定经办机构和定点医疗机构双方的权利和义务以及不适当履行合同应承担的责任。建立对定点医疗机构的监督评价机制，及时发现问题，以便尽快改进。完善监督机制，还应保险新型农村合作医疗的实施和运作过程的公开化，定期向社会公开有关的信息，接受社会大众的监督。 （4）实行网络化管理方式 由于经济的发展和科技的进步，网络已经成为当今社会健康运行的核心。网络化管理是目前最科学便捷的管理方式。新型农村合作医疗也应该实行网络化管理方式，提高工作效率和公开化程度。目前，试点工作正在进步，大多试点单位通过政府开设窗口现场办理、委托专门机构代理或在乡村设立定点摊位等方式开展工作。这些实施方式比较落后，手续烦琐，效率低下，而且透明度低，不利于新型农村合作医疗的实施。实行网络化管理方式，通过网络来推行新型农村合作医疗，有利于规范其操作和运行过程。网络化管理，不仅可以提高工作效率，及时掌握各种准确信息，为参保人员提供方便，而且可以增加新型医保运作过程的公开性和透明度，强化监督管理力度。因此，各级政府应该加大财政支持和技术投入， 培养和引进网络技术人才，建立完善的网络管理系统。 结 束 语
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