内部控制就是指企业为了保证业务活动的有效进行，保全资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计^^文档的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。内部控制制度是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的主要工具，同时也是内部审计工作中收集、评价有关证据和确定审计目标、程序的主要依据。内部控制制度是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的主要工具，同时也是内部审计工作中收集、评价有关证据和确定审计目标、程序的主要依据。农村信用社内控机制的含义应该是农村信用社机构内部为完成既定工作目标和防范风险，对各职能部门及其工作人员从事业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称，是由不同部门、不同人员和不同操作环节相互交织、紧密联系的动态过程，是按照一定控制目的而由有关控制所组成的控制体系。温家宝总理说“改变农村信用社经营困难的局面，关键是要加强内部管理。（注1）由于我国农村信用社诸多关系还未完全理顺，导致内控制度本身存在着诸多不完善的地方。因此，笔者认为，农村信用社要适应管理现代化，必须强化内部控制制度建设。现以浙江省某地区农村信用社的内控制度现状及形成的主要原因进行剖析，并提出如何加强我国农村信用社内控制度建设对策建议。(注：本文所用的数据，以本人调查为主，调查方式为专业统计数据分析和抽样调查，如有偏差，敬请谅解。但该地区数据具有典型性，不影响对我国农村信用社总体概况的分析。)
一、 加强我国农村信用社内控制度建设的重要性
农村信用社作为经营货币的特殊金融企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，而内部控制又是控制风险的关键。当前农村信用社积聚的大量金融风险，与长期以来农村信用社内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的联系。因此，切实加强农村信用社内控机制建设已显得尤其必要和迫切。加强和完善内控机制是衡量企业经营水平的重要标志。农村信用社内控机制的建立应贯穿于农村信用社经营和管理的全过程，任何一个风险环境的疏漏都可能给农村信用社经营管理带来隐患和直接损失。加强我国农村信用社内控制度，有利于建立责任机制，规范人事管理；有利于加强资产负债比例管理，建立风险防范机制；有利于加强内中监督，建立约束机制。随着我国社会主义市场经济的发展不断引向深入，金融在国民经济运行中已处于举足轻重的地位。当前金融形势总的来说是好的，在有效抑制通货膨胀的同时，保持了国民经济适度、健康发展；但近年来积聚起来的金融风险正逐步暴露出来，不仅制约着金融业的健康发展，而且有可能危及经济发展和社会稳定的全局，成为亟待解决的重大经济问题之一。
第一，是中央银行实施有效监管的需要。农村信用社是中央银行监管的重点对象之一，强农村信用社内控机制建设，防范风险，端正经营方向，不断提高经营管理水平，正是中央银行实施有效监管的目标所在，因此，中央银行从监管目标出发，必然特别关注农村信用社的内部控制状况，检查农村信用社的内控机制建设情况，完善的内控机制有利于中央银行监管工作的顺利进行，有利于中央银行监管目标的实现。
第二，是农村信用社走出困境的需要。农村信用社与农行脱钩以后，自身遇到了不少困难，表现在历史包袱沉重；信贷资产质量差，不良贷款占比高；应收未收利息数额居高不下，收回难度大；经营亏损严重，财务状况恶化；员工素质偏低，案发形势严峻。究其原因，固然有外部环境的影响，但一个非常重要的原因就是内控机制滞后，管理松懈。在这种情况下，通过加强内控机制建设，积极防范和化解金融风险，已成为农村信用社的当务之急和重中之重；这对农村信用社化险为夷、走出困境是十分必要的。
第三，是顺应市场经济发展、深化内部改革的需要。市场经济的确立，决定了农村信用社的生存和发展同样面临着机遇和挑战并存的客观现实，尤其是在农村信用社行业自律组织没有建立起来的情况下，客观上要求农村信用社通过加强内控机制建设来修正自身经营管理中有悖于市场经济运行的经营方式，深化内部改革，从而自觉地适应市场经济运行的规则和要求，在顺应市场机制的基础上，完善自身运行机制，为自身的快速健康发展奠定基础。
加入世贸组织，构建完善的风险管理体系，是我国农村信用社参与激烈的国际金融市场竞争的基础，也是 维护我国金融体系安全与稳定的重要举措。构建有中国特色并适应市场经济要求的农村信用社风险管理体系，当前健全和完善农村信用社内控制度建设不仅是一项长期而艰巨的任务，而且是关系到农村信用社深化改革和发展的大问题，也是亟需引起全员关心、群策群力的大问题，只有形成合力，齐抓共管，才能创建良好的内部环境，尤其是信用社必须采取坚决有力的措施，打造铜墙铁壁，树立一道牢固的防线。因此尽快建立健全农村信用社内控制度是规范农村信用社经营行为，防范化解金融风险和保持稳健发展的关键。
二、我国农村信用社内控制度的现状及存在的问题
某地区农村信用社辖属7县1市8个联社，200个农村信用社，农户社员76.4 万户，职工社员3678个，团体社员3000个。截止2003年10月底，全市各项存款余额突破150亿元，占全市金融业存款的四分之一强，居各金融机构的第二位。各项贷款余额达95亿元，占全市金融业各项贷款的三分之一强，居各金融机构的第一位。从2002年起，本地区农村信用社在内控制度建设上有了一定大胆开拓、锐意创新，逐步建立起一套规范、全面的内控管理体系，不段地扎扎实实渗透到日常管理工作之中，形成了一定责权分明、运作有序、科学合理的内部管理机制，从而推动和促进了全市农村信用社各项工作有了一定稳健开展，高效运作。从以上数据表明农村信用社作为经营货币的特殊金融企业，防范和控制风险始终是最重要的工作，近年来，虽然在某一方面内控制度有了一定的完善，但内控管理上存在的问题很多，总括起来，信用社内控制度建设上有“五个不到位”。
(一)产权制度不到位。
由于政治、经济及管理体制等多方面因素的影响，我国农村信用社的产权关系长期处于模糊状态，一直没有得到很好解决，农村信用社作为金融企业，究竟谁是所有者不明确，所有者和经营者的关系不明确，出了问题究竟由谁来承担其经营管理的责任不明确，从而使得农村信用社管理体制改革、金融风险化解、经营管理改善等缺乏坚实的制度基础。
由于农村信用社体制改革不到位，无法对经营者实行有效约束。目前，在农村信用社赖以运转的资本中，股金无足轻重，占资本绝大多数的公共积累未进行股权量化，处于所有者虚置状态；对单个社员来说，由于股额较小，股权分散，其股金对信用社的经营状况起不了多大作用，而且也不会对其切身利益带来多大影响，从而挫伤了民主管理的积极性。由于缺乏明晰的产权制度的内部支撑，加之所有者（入股农户）与经营者（信用社主任）在信贷、财务信息和金融知识上的严重不对称，使民主管理流于形式，从而导致信用社内部人控制达到了严重的程度。由于缺乏来自所有者的强力监督，因而使信用社经营者在经营中失去了自我管理、自我约束的动机，农村信用社有效的监督机制也难以真正形式。其次，由于农村信用社自建社以来，历经了下放人民公社及生产大队管理、下放贫下中农组织管理、所社合一、政企合一等数次磨难，过后又由农业银行领导和管理，１９９６年后又由农金体改办、人民银行管理，管理体制的曲折变迁，直到现在，农村信用社在管理上还存在着许多盲点和真空。体制的模糊性，造成了制度供应的缺位和滞后，使农村信用社难以形成一套系统的、有效的内控机制。
(二)制度建设不到位。
制度不完整。尤其是一些新业务和计算机业务的管理制度滞后，适应不了新业务的发展。而且，信用社规范改革以后，内部管理体制发生了变化，如法人治理结构的变化，理事会、监事会、股东代表大会等民主管理组织的变化，都需要有完善的管理制度和管理规定与之相配套。只有这样，才能保证新业务的健康发展和内部民主管理组织的正常运行。目前我国农村信用社还缺乏这方面的学习、培养与积累，尤其是缺乏支撑管理的市场分析技术、信息采集与处理能力、企业文化等方面的知识性储备，如由于农村信用社机构小、规模少、布局分散，单个的信用社或是县联社很少也很难对市场、产业景气和风险作出前瞻或系统性的预测或判断，反映在信贷内控上就是指导性差，信贷决策或信贷行为的调整不适应现实经济的要求。目前农村信用社虽已建立了大量的相关内控制度，但受体制的影响，各信用社都是独立法人单位；因此，在执行上，这种内控管理模式就表现出了一定的滞后性。
制度不完善，与农村信用社的管理实际脱节。由于行业管理组织没有建立起来，没有自上而下统一的管理制度，有的管理制度过时了，有的则不完善，适应不了农村信用社管理工作和形势发展的需要。影响了内部管理水平的提高。目前农村信用社虽已建立了大量的相关内控制度，但受体制的影响，各信用社都是独立法人单位；因此，在执行上，这种内控管理模式就表现出了一定的滞后性。固定的制度内容无法长期适应变动的发展需要，制度的相对不完全性，受人的素质和技术的制约，不可能对所有可能发生的问题进行预测，目前在业务经营中，会计系统业务监督缺乏，信贷检查岗未明确到位，以及对决策层监督等都是薄弱的环节。
制度不系统。目前不少农村信用社在内控制度建设中重此轻彼，各取所需，缺乏系统的统一考虑，使现行的内控制度缺乏系统性，影响了内控制度整体作用的发挥。固定的制度内容无法长期适应变动的发展需要，制度的相对不完全性，受人的素质和技术的制约，不可能对所有可能发生的问题进行预测，目前在业务经营中，会计系统业务监督缺乏，信贷检查岗未明确到位，以及对决策层监督等都是薄弱的环节。再如，有的岗位职责流于形式，几年不变且内容不完整，针对性不强。就资产风险来讲，信贷风险控制是内部控制的一个重点，也是最薄弱的环节，目前仍处于满足于决策环节的“审贷分离”，而对贷款发生时和发生后的具体风险程度心中无数，缺乏风险评估及控制为核心的管理监控，操作中存在议事无规则、手续不合规、档案不完整等问题。
(三)组织建设不到位。
目前，农村信用社的内控组织建设刚刚起步，大多数农村信用社是以内部监察部门为主，一是人手少，有的县联社数十个网点、五百多名员工，仅有两三名稽核人员，还担负着纪律监察任务，有些网点不能够每年稽核一次，稽核监督的质量难以保证。二是组织力量薄弱，功能不全，缺乏权威性和独立性，再加上内控组织与保卫、会计部门协调配合不够，内控组织及人员的专门规定甚少，导致内控组织独立行使稽核监督权困难重重。三是检查监督的深度不够。现在农村信用社的监察部门普遍人员较为紧张，而检查项目又较多，致使某些检查工作只涉及到表面，无法发现一些深层次的问题。四是处罚力度不大。发现问题后或避重就轻，搞下不为例；或象征性地处罚一下，不能起到很好的促进作用。五是坚整改情况没有予以高度关注，甚至不闻不问，致使一些问题长期得不到纠正。
(四)内控意识不到位。
思想重视不够。部分信用社领导和员工对内控制度的重要性缺乏正确的认识，丧失了其应有的自控、互控和监控作用。表现之一，是管理层片面强调业务发展，而忽视内控制度的落实。一些基层社的负责人对内控制度的重要性缺乏足够的认识，往往把加强内控与业务发展对立起来，认为内部控制禁锢思想、束缚手脚，影响业务发展，从而放松内控，给犯罪分子敞开方便之门。长期以来思想上认为强化内控重点是在业务操作岗位，而对决策层的道德风险和能力风险考虑相对较少，偏颇地认为管理者是可靠的、尽责的，从而使内控成为控下不控上，决策层的控制往往成为内控的盲区。表现之二，是操作层责任意识不强，存在明哲保身心理。“事不关已，高高挂起”，认为只要自己遵守制度就行，对同事缺乏必要的监督，甚至发现了问题也不反映、不举报。一线人员由于业务忙，人手紧，对制度的学习相对不够，有的还未培训就上岗，许多人在操作上沿袭传统，视其做法为正确合理。正因为管理层传达、贯彻深度不够，操作层应知应会程度不够，导致了在新操作、新制度要求下仍执行老习惯、老规定的现象。表现三，是监督层做事怕伤和气，发现问题遮遮掩掩，惩罚力度不够，使监督制约缺乏刚性。
思想认识不到位。主要是把规章制度与内控制度混为一谈，认为内控制度就是完善各项规章制度，而不理解内部控制是一种机制，是业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。把稽核监督与内控制度混为一谈，认为健全内控制度就加强稽核监督工作，忽视了内部各职能部门、各岗位之间的自我约束和相互监督。把内部管理与内控制度混为一谈，认为加强内部管理就是健全内控制度，没明确内控制度是内部管理的一个组成部分，是为完成农信社既定的工作目标和防范风险，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序。
(五)监督检查不到位。
信用社内控制度建设的重点要突出“控制风险的三道防线”，即完善自控、互控、监控体系。但在实际操作中第一道防线没有得到有效加强，第二道防线没有真正到位，而第三道防线则大有替代前二道防线作用的事实。主要是内控检查不能形成合力，监督检查的深度广度和频率不够，对有关业务的相关人员的监督检查存在一定的盲区和死角。如对传统业务监督检查多，对新兴业务监督检查少；对操作的合规性监督检查多，对合法性、风险性和效益性监督检查少；对一般员工监督检查多，对决策和管理人员监督检查少；对事后监督检查多，对事前、事中预警和监督检查少。因此，往往会出现有章不循、违章不纠或处理不严、屡查屡犯等问题。
由于上述信用社内控制度建设上的“五个不到位”，使信用社一直是金融案件发生的“重灾区”，严重地影响了信用社的业务发展和社会形象的提高，内控制度建设的滞后成为信用社持续发展一大瓶颈，因此强化信用社内控制度建设变得尤为重要。 浅议我国农村信用社强化内控制度建设(二)由免费论文网（www.jaoyuw.com）会员上传。
