一、现行财务管理机制不适应农发行职能调整的要求
二、建立与市场机制相适应的财务管理机制
内 容 摘 要
财务管理是银行管理的重要组成部分，也是中国农业发展银行（以下简称“农发行”）一项重要的基础工作。农发行基层营业机构自1996年底建立以来，农发行的业务范围和职能相继进行了两次大的调整，随着业务的发展，与之相适应的农发行财务管理机制也必须相继跟进完善，才能充分调动基层行抓经营、抓管理的积极性。本文试就这一课题做些探讨，以推动农发行向现代政策性银行的转变。
关于完善农发行财务管理机制的思考
财务管理是银行管理的重要组成部分，也是中国农业发展银行（以下简称“农发行”）一项重要的基础工作。农发行基层营业机构自1996年底建立以来，农发行的业务范围和职能相继进行了两次大的调整，随着业务的发展，与之相适应的农发行财务管理机制也必须相继跟进完善，才能充分调动基层行抓经营、抓管理的积极性。本文试就这一课题做些探讨，以推动农发行向现代政策性银行的转变。
一、现行财务管理机制不适应农发行职能调整的要求
我国粮食流通体制改革于2004年基本完成，国务院于同年10月召开第57次常务扩大会议，要求农发行继续支持国家粮食储备体系建设，做好粮棉油收购、储备等政策性业务，允许农发行逐步开办农村基础设施建设和农业产业化龙头企业等商业性贷款业务，实行分类管理，分别核算。为适应这一转变，经过5年的渐进性改革，于2010年基本建立起一套适应农发行业务特点的财务管理体系，推动了农发行业务的快速发展。据统计，2005年末农发行贷款余额仅为7870.7亿元，其中农业产业化龙头企业贷款余额为207亿元，占贷款总额的2.63%，经营利润54.1亿元；而到2010年末贷款余额已达16709.9亿元，比2005年末增加8839.2亿元，翻了一番多，年均增长16.3%。其中，政策性和准政策性粮油收购调销储备贷款余额为9786.9亿元，占贷款总额的58.57%；农村基础设施建设贷款和农业开发贷款余额为4682.4亿元，占贷款总额的28.02%；农业产业化龙头企业贷款2240.6亿元，占贷款总额的13.41%。经营利润209.6亿元，比2005年增长2.9倍，年均增长31%。据公开数据^^文档统计，截止2010年6月末，农业农村基础设施建设中长期贷款和农业产业化龙头企业贷款余额已达14037.1亿元，其贷款占比已超过传统的粮棉油政策业务，并呈逐年上升的态势，它已成为农发行的主体和核心业务。然而，随着农发行职能转变和业务的快速发展，农发行现行的财务管理机制还很不适应这一发展要求，主要表现在以下几个方面：
（一）管理目标不明确。为支持“三农”和扶持“三农”，近四年来的中央1号文件对农发行的职能定位仍然是“政策性银行”，农发行应在“政策性银行”的界定下自主开展商业性业务。因此，农发行的财务管理应体现政策性和商业性两个方面。目前，农发行对政策性和商业性业务的财务管理分账核算集中在总行进行，年终进行帐务调整，向财政部报账。在省级分行及以下均进行单一的核算和考核。而现行考核指标体系中“人均利润、人均利润增长率、资产利润率、成本收入比、不良贷款余额下降率、不良贷款率、人均存款、中间业务收入”等八大指标中，无一不体现商业银行的影子，过分强调效益性，不能辩证理解社会效益与农发行自身效益和关系，以致个别地区超常规发放地方政府融资平台贷款⑴，对由此带来的财务风险认识不足，从而财务管理的目的性不强，财务管理目标模糊。
（二）管理方式落后。一是在人力资源配置和经营管理模式上沿用过去农业银行的作法。由于农发行是从农业银行中分设出来的，因此难免打上农业银行的烙印，虽然这十多年来在不断改进完善，但对现代政策性银行是什么模式，如何进行有效管理等方面研究不多，出台的许多制度办法和规定不能留住人才，不能充分调动员工的积极性。二是在经营管理中对信贷研究多，特别是在过去粮棉油的管理中，对如何实现收购资金贷款封闭运行⑵走出了一条比较成功的路子，但在财务管理上至今仍采取粗放式的管理，与商业银行目前精细化管理比较相对落后，与市场化对农业政策性银行的要求不相适应。三是管理决策的科技含量不高，凭老经验、老方式、老方法决策占据相当位置，未能体现农发行作为一般银行的企业特性，更没有体现建立现代政策性银行的要求。
（三）管理考核不健全。主要表现在管理考核指标的设定上从一个极端走向另一个极端。过去只讲“政策性”，所有考核以定性指标为主，如到期贷款收回率、贷款利息收回率、贷款物资保证率、无挤占挪用等，现在则只讲“效益性”八大指标。这一考核模式对经济发达地区和省会城市行是锦上添花、花上添花，而对经济欠发达地区和市县级农发行则有失公平，付出了汗水，却不能收获“丰收”，从而影响了基层广大员工的积极性和创造性的进一步发挥。
（四）管理思想保守。目前，在农发行的财务管理上存在三种思想：一是部分同志认为中央和国务院对农发行并未提出上缴国企利润的具体要求，只是要求农发行做到“保本微利”就行了，因此可以不讲核算、不讲考核；二是部分同志认为现行考核办法是合理的，体现了多劳多得，调动了员工的积极性，信贷规模和利润的高速增长就是最好的证明；三是多数同志认为现行考核办法既有正面的激励作用，也有潜在的负面影响，必须进行进一步的改革和完善。既然是政策性银行，内部员工收入差距就不应过分悬殊，应该体现“和谐”农发行的核心理念要求。如果对考核指标体系不做调整，继续向商业银行靠拢，将给农发行的发展埋下隐患，即快速发展地区潜在资产风险和欠发达地区边缘化风险将不可避免。
面对以上问题，农发行只有抓住转轨时期的机遇，适时调整和完善财务管理，尽快建立起与社会主义市场经济相适应的财务管理机制，才能为农发行职能调整和作用发挥奠定坚实的基础。
二、建立与市场机制相适应的财务管理机制
（一）建立符合现代企业制度，科学合理的财务资源配置机制。财务管理中的首要问题是财务资源配置问题，只有将财务资源转化为财务资本，实现财务资源效能最大化，才能充分调动基层行抓经营管理的积极性，从而建立起充满生机和活力的现代企业机制。目前，在财务资源配置上存在三大缺陷。一是工资基金配置不合理。农发行员工的工资性支出包括基本工资、绩效工资和年终奖。其中，基本工资又叫固定工资，执行国家事业单位标准，仅占工资总额的15%左右，而绩效工资和年终奖又叫活工资，约占工资性支出的85%左右。从比例上看就明显不合理。既然农发行是政策性银行，执行国家事业单位工资标准，但却没有物价补贴项，致使员工退休后收入远远低于当地同类人员标准，这也是农发行不能留住高素质人才的主要原因之一。此外，由于农发行在薪酬福利制度改革前，总行和省分行一级早已参照当地政府出台的相关政策享有住房补贴、交通补贴、菜篮子补贴和书报费补贴等等，这一部分补贴在改革后作为活工资予以保留，约占工资性支出的15%左右，也就是说在省分行及以上机关工作可拿基层行两倍的工资。再则，省分行活工资中的月度浮动绩效不是按全省平均水平领取，而是按省分行营业部平均标准领取，由于省分行营业部所处的地域和资源优势，使其月度浮动绩效工资远远高于市县两级行的标准。而经济发展相对落后的市县级行受困于贷款项目和客户选择困难的现实因素，各项发展指标均相对滞后，其月度浮动绩效仅为省分行营业部的30%左右。虽然近年来上级行注重提高基层、一线收入水平，注重向基层行员工倾斜，向关键性岗位倾斜，甚至考核排名靠前的二级分行行长全年收入达到或略超省分行处长水平，但在调动员工的工作热情和积极性方面其正面激励作用仍然有限。二是专项费用配置不合理。农发行专项费用包括业务管理费中的修理费、租赁费和其他业务支出中的业务宣传费、招待费等项目，实行指标限额管理，据实列支，不得突破。目前，基层行业务宣传费和招待费等专项费用缺口极大，其主要原因有业务营销所必须开支的费用，开展企业文化建设和文明单位创建等费用，在总行提出严禁逾越“五条红线” ⑶后，专项费用的控制几乎使基层行难以维持正常的经营活动。三是固定资产配置不合理。目前，总行对大宗固定资产实行集中采购，其好处是节约采购成本，减少和防止腐败问题，又能有效新增固定资产规模，符合国际通行作法。但是，基层行因各方面的原因，一方面出现部分固定资产闲置，另一方面又因部分固定资产提前报废，或超龄工作，影响业务的正常开展，如营业急需的电子计算机、办公及文字处理设备等。因此，在财务资源的配置上，必须结合农发行业务特点，认真解决好资源分配结构的合理问题，充分发挥资源配置的杠杆作用。资源配置要体现“一个确保、两个倾斜”，即确保业务经营活动的基本需要，向基层行倾斜，向业务领域倾斜。具体措施上：一是改革财务费用分配办法，建立以资产利润率为目标导向的费用资源配置机制。目前，农发行在费用分配上人头费用和机构费用两项占到了总分配额度的80%以上，另外的20%与存贷款业务挂钩，建议只与资产利润率指标挂钩，因为资产利润率是一综合性业务指标，更能体现一个行的管理能力和水平，避免片面追求信贷规模的倾向。二是改革工资基金分配办法，实现工资性支出的合理配置。首先，各行际之间工资基金应控制在一个基本合理的框架内，在农发行内部差距不宜过大。其次，各类津补贴以省为单位进行统一。在考虑东西部存在的实际差异的前提下，总行应对西部地区给予适当的照顾，以减少省际之间的差距。第三，对国家下达的新增工资基金，应按照“效率优先、兼顾公平”的原则，继续加大向基层和一线员工倾斜，以缩小上下级行之间的差别。在行与行之间的考核上，省级分行也应根据各市州分行所在地经济发展水平进行分组考核，同时限制绩效工资的级次差额，取消全省统一的排名考核，以体现地域和经济发展水平差异。三是优化专项费用配置。业务宣传费和业务招待费等专项费用应按照收入多、支出多的原则和业务发展情况合理配置。向贷款规模大、交通条件和经济条件相对较差，而经营目标完成又相对较好的行倾斜，以体现财务贡献大则专项费用多的分配原则。此外，对业务招待费应按照现代银行企业的通行做法与利息收入挂钩联动，开前门堵后门，杜绝因业务招待费不足而出现的违反财经纪律行为发生。四是改革固定资产分配管理办法，实行分级授权、适度集中管理。对汽车和批量购置电子设备应坚持总行或省级分行集中采购外，一般小型电子设备和办公设备的购置均下放到二级分行管理，使固定资产的购置和使用更切合基层行实际，减少其闲置及提前报废，提高固定资产的使用寿命及效益。
（二）建立有效的财务风险防范机制。随着农发行工作重心从纯政策性资金封闭管理向政策性资金封闭管理与商业性资金风险管理并重的转移，有效防范财务风险也摆在了各级行工作的重要议事日程之上。财会系统风险主要包括会计操作风险、会计管理风险和会计人员道德风险。针对财会系统可能出现的财务风险，应采取以下对应措施：一是建立财务风险评价制度。财务风险评价的重点是操作过程中执行制度是否严格；岗位设置是否合理；有关管理制度是否完善；管理手段和监督力度是否到位等等。在具体实践中，坐班主任应通过《坐班主任日志》对财会人员进行“日”评价；财会部主任应通过例会、检查记录等形式对财务状况进行“周”评价；支行主管行长应加强检查，对财务部门进行“月”评价；市分行通过会计辅检对支行进行“季”评价；省分行通过年终考核考评对市分行进行“年”评价。对评价中出现的问题，属于财务一般性差错的应由坐班主任和财会部主任负全责；属于违规操作的，县支行主管行长负全责；属于违法违纪问题的，除追究有关责任人的主要责任外，市分行财会部门和主管行长负连带责任，并实行全程严格的责任追究制度。二是推行责任会计制度。建立部门责任会计制度，是提高内部经营管理水平的需要。要通过对财会部门实行目标管理、制定财务预算、编制财务报告和会计报表等程序，对所控制的资金进行事前预测、事中控制和事后综合反映。由于这一管理活动明确了财会部门与相关部门及分支机构应具备的权限和责任范围，确定了相应的考核标准和奖惩措施，因而能有效督促责任者采取行之有效的措施控制其经营活动，从而提高农发行的整体效益。如计划信贷部门应负责为财会部门提供制定财务计划的依据，并参与制定财务计划，且在财务指标的限定内搞好资金营运；办公室应在费用指标内负责实物资产的使用和管理；财会部门负责财务制度的制定和落实、财务计划的预测和编制、财务指标的管理和控制；行长负责财务政策和费用开支的审批。通过建立有效的责任会计制度，解决政出多门、职责不明、体制不顺等问题。三是创新财务管理手段，实现管理体制创新。根据农发行县级支行人员少、业务量小的特点，推行以二级分行为基本单位的财务集中核算，建立二级分行“一本帐”核算体系，实现所有内部资产及负债、所有者权益和财务收支的集中管理核算。以二级分行为基本单位的财务核算能较好地解决以下问题：第一，减少了风险点。由于所有财务核算、资金清算等处理在市分行进行集中处理，便于集中统一监控，避免了因核算环节过多而形成的风险，加之财务凭证、损益类账户均集中到市分行，便于对财务核算进行集中监督；第二，全辖的财务收入与支出规范合理，堵塞了财务管理漏洞，能较好地控制管理性费用支出，加大对经营性费用投入的比重；第三，能更好地发挥财会对经营管理决策的支持功能，有效建立财务管理控制系统，从而达到合理分配财务资源，提高资源配置的使用效率，促进所辖业务的稳健营运。
（三）有效防范信贷风险转化为财务风险。当贷款出现风险，本息难以收回，将会影响到财务收入的实现，造成财务风险。导致农发行贷款出现风险的因素较多，主要有：政策遗留性风险，如应由地方财政承担消化的粮油挂账贷款本息；政策性风险，如粮食轮换中的损耗和费用，以及粮食陈化损失；管理性风险，如监管不严，“三查”⑷不落实造成的农业政策性资金的“跑、冒、滴、漏”；产业性风险，农业作为弱质产业，抵御自然灾害的能力低，当受到较大自然灾害的侵害，而导致农业减产和农民欠收时，农业政策性信贷资金的投入就很难收回，虽然这种损失最终都将由国家承担，但损失要在农发行的信贷资产与负债中体现；行政性风险，由于农发行的资金来源于中央，地方政府希望农发行加大对地方政府平台贷款的支持力度，以推进当地经济快速发展，如果农发行对农业农村基础设施建设中长期贷款投入超过地方政府的偿贷能力，将可能导致贷款的大量沉淀，以致呆滞或者损失；市场风险⑸，随着粮食市场化改革的深入和财政拨补方式的改变，对粮棉油收储企业和加工企业收多收少，单价多少，都是企业自己的行为，而农发行作为国家唯一的农业政策性银行，又不能不执行国家的支持农业、农村、农民的政策，这部分贷款目前在农发行统称“准政策性贷款”⑹，既要积极支持，又要按商业性贷款进行管理。而对其他农业产业化龙头企业，则完全按商业性贷款进行管理发放，市场风险和企业法人代表道德风险⑺是农发行必须始终考虑的首要问题之一，这使农业政策性资金增加了市场性的风险。防范贷款风险引起的财务风险，应采取以下对应措施：一是提高贷款决策水平，从贷款“入口”控制和规避贷款风险。首先要支持企业搞活经营，从源头上防止贷款风险发生。其次要落实好贷款风险担保措施，包括风险保证金、有效资产抵押、借款人财产保险等各项措施，建立起风险补偿机制。第三要落实各项制度，强化信贷监管，防止贷款在企业经营环节流失。第四要协调好政府和有关部门的关系，争取工作主动，创造良好的信贷管理诚信环境。二是建立健全银行内部控制机制⑻和风险管理机制⑼，尽可能降低和减少因信贷风险而引发的财务风险。首先，国家应补充农发行的资本金，使农发行的资本充足率达到并超过国有商业银行的一般水平。据有关统计数据，2009年末，农发行在未考虑应提未提专项准备金扣除项的情况下，资本充足率为5.48%；如果提足风险拨备，资本充足率则为负数。从理论上和巴塞尔协议⑽的要求来看，政策性贷款可以不考虑资本充足率要求。按目前的准政策性和商业性贷款计算，可达5.8%。为增强农发行抗风险能力，同时又减轻财政压力，国家可以通过一定几年免征农发行所得税、账面利润全额转增资本金方式，提高资金充足率。其次适当提高农发行的呆账、坏账准备金比例，以保证农业政策性资金的良性循环，具体可参照国际惯例按贷款风险程度分类，按其风险程度大小提取不同比例的贷款呆账准备金。第三，中央银行对农发行再贷款应实行低利率优惠政策，以减少政策性亏损，从而减少国家财政补贴。第四，以审慎会计原则为基础，对损失类贷款规定冲销的时限，不应长期反映在资产负债表中，减少或消除影响资产质量的潜在风险。第五，借鉴国外农业政策性银行的信贷风险监督、评估、预测和处理办法，完善风险管理手段，提高贷款安全系数。第六，完善以“包放、包收、包管”为主要内容的岗位风险责任制，将每个员工的岗位职责、工作成果与个人经济利益挂钩。同时加大内部审计稽核力度，对弄虚作假的，一经查实，严肃处理。
（四）进一步完善财务制度体系建设。近年来，农发行在加强财务制度建设方面取得了明显的成绩，各种制度日趋完善，会计核算日趋规范，重大会计差错明显减少，但在整个内部监督体系构建与运行中也还存在一些问题。一是偏重事后监督，事前、事中监督重视程度不够。近年来，无论从制度要求，还是会计综合业务系统设计上，变化不大，基本停留在印、押、证三分管，以及记账、复核实行双人处理等方面。部分业务操作，如换人复核制度真实执行情况靠事后监督很难判断。二是偏重核算监督，制度设计与落实监督力度不够。目前， 在农发行组织的对基层财会部门的按季辅导检查和省分行每年组织的交叉检查情况来看，会计监督普遍侧重于对业务核算的真实性、合法性、合规性的监督，会计凭证账表等核算^^文档几乎是每次监督检查必调且是主要的调阅^^文档，监督检查的重点以及采取的手段主要是审核日常会计凭证、账表、重要空白凭证以及IC卡的保管与记载等。但风险不仅仅蕴含在核算操作过程中，还蕴含于制度缺失，设计不合理，执行不当等导致业务处理违规所形成的制度风险中。应该说总行和省分行制度和相关制度办法比较完善，但由于考虑各地差异，在制度制定中不可能非常细化。制度缺失风险主要来自于各地根据自身情况进行细化，或制定补充规定，或未经风险评估⑾进行的金融创新⑿。例如，在我省农发行门柜业务中，个别县支行取消了现金业务库，委托其他金融机构代理；部分市分行分别与工商银行、农业银行联合开办网银业务等。此外，在农发行内部会计监督中也还存在重复监督以及监督检查人员技能与职责要求差距等方面的问题。针对农发行财务制度体制建设中存在的薄弱环节，应采取以下对应措施：一是以人为本、强化对财会人员的职业教育，重视和发挥事前、事中监督的作用。要进一步强化基层财会人员业务培训和风险警示教育，使其熟练掌握各项制度与操作要求，严格按制度办事，按流程操作，并增强识别、防范和控制风险的意识和能力，使加强内部控制和防范各类风险成为财会人员的自觉行为，在业务处理的事前、事中过程中就将风险予以控制，即使发生差错，也能及早发现及时采取有效措施，降低或消除危害。二是进一步完善制度和系统设计，堵塞制度执行漏洞。总行应根据操作系统和业务变化，快速、及时进行修改和细化操作规范，解决制度滞后的问题。市县级行根据自身实际进行业务创新，省分行从一开始就必须介入参与，未经严格的风险评估和省分行文件批复基层行不得自行实施。三是推行财务内部监督派驻制。实行财务内部监督派驻制是保证监督体系的独立性、超脱性和公正性，设置好防范财务风险的最后一道防线。监督体系主要包括纪检、监察和内审部门，这些部门的人事任命、工资福利、工作内容等均上靠一级，直接对上级党委（行长）负责，在内容和形式上保持独立，与本级决策者和执行者完全分离，对财务活动等进行全过程和全方位的监管。在具体操作上，各有关部门应适应分工，根据部门特点，对监督检查重视应有所侧重。如上级财会部门应侧重对经营行日常会计核算的及时、连续、全面的监督；内审、纪检监察部门应侧重负责对财会部门内控制度制定和执行情况的监督。总之，要整合监督资源，各有侧重、协调配合发挥监督合力，提高监督效率，降低内控成本，减轻基层财会人员应对检查监督的压力。四是加大对违规违纪的处罚力度。要进一步加强财务会计基础工作，建立规范的财务会计工作程序，保障财会人员依法行使会计监督职权。对逾越“五条红线”的，要在分清责任的基础上，对主要责任人实行“顶格”处罚，并与责任人及所在单位的经济利益直接挂钩，实行一票否决制。
参 考 文 献
1.中国农业发展银行2011-2015年发展规划纲要（农发银发[2011]25号）
2.农发行行长郑晖2006年1月24日在中国农业发展银行全国分行行长会议上的讲话
3.农发行行长郑晖2011年1月22日在中国农业发展银行全国分行行长会议上的讲话
4.中国农业发展银行经营绩效考评办法（农发银发[2007]27号）
5.农发行《四川省分行浮动绩效工资考核管理办法（修订）》
6.关于研究农发行改革方案的建议（农发银发[2010]225号）
7.中国农业发展银行关于触犯财会管理“五条红线”行为的惩处规定（农发行字[2003]301号）
8.农业农村基础设施建设贷款区域融资额度管理问题研究《农业发展与金融》2012年1期
