一、地方政府性债务规模、结构及债务负担变化情况
（一）债务规模及变化情况。
（二）债务余额结构及变化情况。
（三）债务负担变化情况。
二、地方债务形成的原因
1、我国地方债务的形成是经济转轨时期地方政府财权、事权分配不协调的结果，具有独特的生成机制。 2、对政府和市场的关系没有正确处理，财政职能范围界定不清。
3、投融资体制不健全。 4、利益和考核机制促使地方政府扩大支出。 5、地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足和监督不够之间的矛盾导致借贷规模居高不下。 6、土地金融是地方债膨胀的根源。
三、防范与化解地方性债务风险
1、清理排查地方政府融资贷款，进行详细分类和科学的风险评估。 2、压缩控制地方政府融资平台贷款。 3、加强对政府融资平台贷款的管理。 4、对地方政府融资平台贷款实行有效金融监管。 5、政府和银行积极采取措施，处置风险贷款。
6、在融资平台贷款出现风险的情况下，地方政府应采取多种方法化解风险7、建立中央政府救助机制。
内 容 摘 要
随着我国社会经济发展进入转型换挡期，地方政府的融资能力日趋枯竭，但是举债的冲动一如既往，地方债务正面临重重考验。旧债尚未偿还，又已经背负新债，地方债务“十个茶壶九个盖”模式遭遇银行等金融部门步步紧逼，不少地方“腹背受敌”。不难发现，急剧膨胀的地方债务背后是不健全的地方财政体系。病根不除，宿疾难愈。地方政府债务风险如不加以有效控制，将可能引发债务危机，带来非常严重的连锁反映，所以必须建立和完善地方政府债务信息系统，建立信息披露制度和债务预警系统，同时控制新增债务，逐步消化旧债，建立偿债基金，实施综合管理，才能引导社会经济持续健康发展。
防范与化解地方政府性债务风险研究
我国现行的法律体系规定地方政府不得举债、预算不能赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，大多多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。
一、地方政府性债务规模、结构及债务负担变化情况
1、债务规模及变化情况
根据国家审计署公布的数据，截止2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。
2、债务余额结构及变化情况
从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45.67%、25.37%，仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长比率分别为22.50%和32.42%。
从债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，仍是债务资金的主要来源。2012年底银行贷款余额比2010年增加1533.96亿元，但所占比重下降5.60个百分点；发行债券、其他单位和个人借款增长较大，分别比2010年增加1782.13亿元、1308.31亿元，增长比率分别为62.32%、125.26%，其中发行债券中的短期融资券和中期票据增长比率达113.40%。
从债务资金投向看，主要用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出占已支出债务额36434.47亿元的92.14%。用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大，分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元、652.83亿元和407.74亿元，增长比率分别为30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。
（三）债务负担变化情况
从债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）看，36个地方政府本级中，有24个地区2012年政府负有偿还责任的债务率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有31个地区债务率比2010年下降。但仍有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。
从偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）看，36个地方政府本级中，有13个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降。但仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。
从逾期债务率（逾期债务额占债务余额的比重）看，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。
自2013年8月1日起，一场审计署全国性的针对中央、省、市、县、乡五级政府债务审计工作正式展开。2008年以后，地方政府性债务普遍都从省一级开始下沉到市县级，市县级债务比例明显提高，就百强县而言，主要分布于沿海地区，在这一轮审计署牵头的全国审计中，外界普遍认为中央此番是希望通过审计摸清地方政府性债务，再通过合规的渠道加大融资，推进城镇化，“为城镇化服务”。
二、地方债务形成的原因
1、我国地方债务的形成是经济在转轨时期地方政府财权、事权分配不协调的结果，具有其独特的生成机制。事权财权不匹配，转轨时期地方政府仅掌握有限的财权，但却担负着过于庞大的事权，两者之间的矛盾是形成大量地方债务的根本原因。地方政府在发展本地区经济中承担的责任在不断增加，如招商引资、推进各项社会经济事业的发展等，但地方财力紧张，地方政府只有通过各种融资渠道筹集资金来满足支出需求。地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足和监督不够之间的矛盾导致借贷规模居高不下。 （分税制改革不彻底。1994年的分税体制改革提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是这一改革遗留了很多问题。最为突出的是，造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者是间接地借入债务。）
2、对政府和市场的关系没有作出正确的处理，财政职能范围界定更是不清晰。一些可以由市场运作的领域政府部门还在越俎代庖，如大量的国有企业补贴以及不规范的税收优惠，都导致财政负担增加。
3、投融资体制不健全。地方政府在投融资活动中仍然扮演着十分重要的作用，行政干预比较多。另外，目前融资渠道混乱，管理分散，融资的决策主体及偿还主体不明确，投资失误的责任由谁承担也不明确。
4、利益和考核机制促使地方政府扩大支出。一些地方政府虽然囊中羞涩，但基础设施却不得不做，因此有部分负债实属正常。但这其中也有某些地方政府打着种种名号为了“政绩、形象”等目的举债度日。“有财力要上，没财力也要上”。例如原安徽省阜阳地区地委书记王怀忠，认为原有的阜阳机场只能停靠小飞机而有损形象，耗资3.2亿元把小机场打造成了国际大机场。结果市政府工作人员、教师、农民每人被摊派了数百元的机场建设费。该机场在勉强运营一年后被迫关闭，杂草丛生。在我国像这种例子几乎每个省都存在。从机构人员编制而言，单单我国的财政体制，从开始建立乡镇财政起，形成了中央、省、市、县、乡(镇)等五级财政体系，如此复杂的体系在世界范围来说也实属罕见。
5、地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足和监督不够之间的矛盾导致借贷规模居高不下。
6、土地金融是地方债膨胀的根源。现在中国信贷进入了不太考究最真实的即第一还款来源即实体回报率的时期，银行普遍关注抵押、保证等第二还款来源，2010年地方债务当中有80％来自银行信贷，而在政府有偿还义务的贷款中约40％以土地出让收益为抵押。 另外还有相当大一部分缺乏现金流回报的项目事实上依赖于土地出让收入和土地担保再融资来偿还债务。这样大规模土地资产绝大部分是征用而来，征地经济成本自然远低于市场价格，这其中巨大的价差便成为地方政府大举借债的现金流基础。更为重要的是政府垄断城市建设用地供给，城市土地资产价格很大程度上内生于地方政府的供给行为，以自身可以影响价格的资产作抵押，借款自然很容易。所以拥有巨量土地资产的政府有强大的信用创造能力，在金融危机时期对拉动总需求发挥了重要的作用。
三、防范与化解地方性债务风险
1、进行详细分类和科学的风险评估
近一年来，我国政府和银行业监管部门对地方政府贷款给予了高度关注，频频出台相关政策进行指导。2011年6月，国务院专门召开会议，公布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方政府对债务进行全面清理规范，有效化解债务风险。银监会也多次提示风险状况。商业银行应按照“逐包打开，逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针，对贷款进行摸底排查，按照“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的六个步骤，按照现金流覆盖情况对政府融资平台贷款进行分类处置，查清债务总量、贷款期限及结构，明确偿债主体，增加信息的透明度，使隐性风险显性化，做到心中有数。对于一些没有现金流的项目或者预期利润极低的项目，应增加抵押担保等风险缓释手段，密切关注贷款的还款能力以及还款收入来源，堵塞漏洞，认真处理债务偿还和在建项目的后继融资问题。
2、极力压缩控制地方政府融资平台贷款
鉴于我国商业银行发放的地方政府贷款数额较大、且存在风险隐患的情况下，商业银行应及时启动调控措施，除了保障房建设等一些特殊用途的贷款外，暂停发放新的地方政府贷款。要加强与地方政府的沟通与协调，取得地方政府的理解和支持。对新发放的贷款以及之前项目的后继贷款，应实行贷款权限上收、严格落实借款人准入条件、建立名单制、由商业银行总行进行集中审批等制度，使地方政府债务规模得到有效控制。
3、加强对政府融资平台贷款的管理
商业银行对发放的贷款要强化贷后检查和监督，关注贷款的还款能力及项目收入来源，建立并完善风险评估和资金使用控制管理制度。地方政府融资项目多属于中长期贷款，还款周期长，存在着还款期集中、还款压力大、贷款到期与长期投资回报不相匹配等问题，商业银行应积极采取措施，对债务进行重组，合理安排债务偿还期限，强化贷后资金流向的监控，要按照银监会发布的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，加强流动性管理，对超过一定数额的贷款资金，采用受托支付方式，严密监控资金流向。
4、对地方政府融资平台贷款进行有效的金融监管
银行业监管部门加强监管是保障地方政府贷款持续健康安全运行的重要手段，监管要从监管范围、监管内容、监管模式、监管手段、监管体系等有关方面适应形势的不断发展变化，建立全方位、多角度、全过程、现场和非现场监管紧密结合的综合监管体系。一是要建立和完善经济金融安全运行动态监测体系，加强对国家宏观调控政策和政府债务绩效的执行监测、分析和信息反馈，增强对经济金融运行状态的预见性和把握能力。监管机构要高度关注政府债务风险问题，深入分析研究，认真总结监管经验，提高监管的预见性、科学性和有效性。二是要落实辖区及行业监管责任制，严格查处金融机构违规操作行为，对违规金融机构和监管机构实行双线问责制，严格责任追究。三要是完善金融调控手段，制定和运用更加灵活和有针对性的金融调控政策，及时协调化解地方政府债务中存在的突出问题。四是要建立地方政府债务监测分析体系、最后贷款人救助机制等，为商业银行提供流动性危机扩散和风险蔓延的有效防控手段。一些政府融资平台公司往往在多家银行开户，给商业银行加强资金监管增加了难度，要发挥人民银行征信数据平台的作用，紧密跟踪监测，及时更新数据，实现信息共享，为防范风险提供重要的决策依据。
5、政府和银行积极采取措施处置贷款风险
坚持地方政府债务问题应由地方政府自身解决的原则，即：“谁举债，谁负责偿还”的原则。审计署建议，地方政府应对已形成的债务进行清查，加强对融资平台公司的管理和清理，纠正债务资金管理和使用中存在的问题。对于竞争性项目和有经营收益项目形成的债务，应剥离政府偿债责任，对无经营收益的公益性项目形成的债务，地方政府应统筹制定还款计划，主要通过安排预算，以财政方式解决。为化解债务危机，政府应紧缩开支，节流开源，树立预算硬约束，严肃财政纪律，预防道德风险。立足于地方政府解决自身债务问题，有利于养成地方政府发展经济量力而为、更加理性务实的意识，能够避免一些地方政府不顾自身实际，过度借债、滥用信用，大干快上的急功近利做法。
6、采取多种方法化解风险
例如，可通过变卖部分资产、减持部分国有企业上市公司股权、使用土地出让金等偿还银行债务，有条件的地区还可向中央政府申请发行地方特别债券，通过适度举债以偿还银行贷款。举债要经过国务院批准，纳入地方预算管理，报同级人大审批同意。要制定相关制度和办法，对发债募集的资金使用加强引导和监督，保证资金专款专用。商业银行处置地方政府债务风险的具体做法有：一是要进行核销，利用拨备对一些坏账进行核销，坏账核销应进行严格审查，并经有权部门批准后实施。二是要实行资产证券化。银行可将一些贷款打包作为证券向市场销售，从社会上获取部分资金，有助于部分解决银行资产的流动性问题，但证券资产在市场上可能存在打折销售情况，不仅会给银行带来损失，而且难以从根本上消除信用风险。三是要实行债转股。我国《商业银行法》规定，不允许银行向企业投资，对此，可采取变通的方法，例如以商业银行成立的基金管理公司作为投资主体将银行债权转为股权，基金公司通过阶段性持股，成为政府融资平台公司或项目的股东并依法行使股东权利。实施债转股的目的和作用就是把地方政府从巨额债务中解脱出来，实施债转股后，原来的地方政府与银行的债权债务关系就变成了基金管理公司与地方政府融资平台公司的持股与被持股或控股与被控股的关系，由原来的平台公司还本付息转变为按股分红，这一重大转变将使得基金管理公司能够名正言顺地参与平台公司的经营决策，增强对债务公司的约束力。一旦项目出现生机，经营状况好转后，基金公司可将所持股份按规定向国内外投资者（例如上市公司、民营企业，外资和个人投资者）转让出售、推荐公司上市、或由地方政府依法回购，最终收回资金。四是对债务进行重新组合，调整延长贷款还款期限，以“时间换取空间”，逐步、分期消化债务风险。
7、建立中央政府救助机制
多年来，我国经济持续发展且保持了较高的增速，政府财政税收收入稳定，且拥有巨额外汇资产，国家具有负债比率可控的优势。建立中央政府救助机制，有利于发挥中央政府强大的国家信誉作用帮助地方政府解决其债务问题，有利于避免债务问题对实体经济产生重大冲击及使商业银行陷入危机，有利于提振社会信心，维护社会稳定。当然，中央政府实行救助并非是“免费的午餐”，具体做法上，中央政府可通过发行特别国债或由财政拨付专款筹集资金，向一些地方政府提供阶段性援助。必须事先研究制定一整套中央救助机制的制度办法，实行严格的审查、借款、还款制度。对于地方政府融资中产生的流动性困难，可为其提供部分借款，并订立借款协议，要求其在一定期限内偿还本息。对于地方政府债务中产生的实质性损失，中央提供的借款必须与地方政府今后年度的转移支付进行挂钩，在以后年度转移支付中分期抵扣。
参 考 文 献
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21世纪经济报道://jingji.21cbh.com/2013/8-24/1NNjUxXzc0ODg1Ng.html
FT中文网://.ftchinese.com/story/001040576
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