摘要
1、研究的背景与意义
2、乡镇财政管理概述
3、乡财政管理的现状与问题分析
3.1、乡镇财政管理改革的内容
3.2、乡镇财政管理改革取得的成效
3.3、现行的乡镇财政管理模式在实际运行中存在的问题
4、乡镇财政管理的优化措施探析
4.1、因地制宜，分类管理，选择适合的财政管理方式。
4.2、适当调整预算方式，提高乡镇对财政资金自主安排能力。
4.3、分类制定支出基数，突出经济发展与财政利益之的关系。
4.4、简化程序，降低成本，提高效率。
4.5、加强财政信息网络建设，实现各系统数据共享。
4.6、加强人才队伍建设，提高财政管理水平。
5、结论
摘 要
乡镇财政是我国财政管理体系中最基层的财政机构，乡镇财政自建立以来，对促进我国农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设发挥了重要作用。但随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，乡镇财政收入规模大幅下降，乡镇财政支出范围明显缩小，不少乡镇存在财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题。在这种背景下，新平县为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定， 于2006年实施了“乡财县管”乡镇财政管理改革。本文阐述了新平县实施“乡财县管”乡镇财政管理改革的主要内容，分析乡镇财政管理改革所取得的成效和“乡财县管”乡镇财政管理模式在实际运行过程中存在的问题，并对如何优化乡镇财政管理措施，加强乡镇财政管理提出了一些意见和建议。
关键词：乡财县管 乡镇财政管理 优化措施探析
浅析“乡财县管”模式下的乡镇财政管理
一、研究的背景和意义
乡镇财政是我国财政管理体系中最基层的财政机构，乡镇财政自建立以来，对促进我国农村经济和各项社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设发挥了重要作用。但随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，乡镇财政收入规模大幅下降，乡镇财政支出范围明显缩小，不少乡镇存在财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题。为推动建立县乡公共财政体制框架，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定，新平县于2006年进行了乡镇财政管理方式的改革，实行“乡财县管乡用”的管理办法。“乡财县管”的乡镇财政管理模式在我县运行八年来，在缓解乡镇财政困难，强化预算约束，遏制和化解乡镇债务，加强财政监督，规范财政管理等方面取得了很大的实效，但在实际运行过程中还存在一些不容忽视的问题，需要通过不断的实践和研究，逐步优化乡镇财政管理模式，加强乡镇财政管理。
二、乡镇财政管理概述
乡镇财政是我国最基层的一级财政，是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保障。近年来，随着农村经济的发展以及农村税费改革的逐步推进，乡镇财政面临新的形势和任务。一是税费改革前的乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。但是，“分税制”财政体制的实行，也给乡镇财政带来了诸多负面影响。“分税制”后形成了一级政府一级一级财政，财政“分灶吃饭”，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。二是农村税费改革以来的乡镇财政。2002年开始实行农村税费改革，取消专门面向农民征收的各种税费，调整了财政体制与分配关系。税费改革后，随着三提五统、农业税、农业特产税逐步取消，乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税税种。乡镇财政重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持最低层次的社会管理需要。随着实施“乡财县管”以及国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作，面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。
三、乡镇财政管理的现状和问题分析
（一）乡镇财政管理改革主要内容。
从2006年开始我县对乡镇财政管理进行一系列的改革，实施了“乡财县管乡用”的乡镇财政管理模式，在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。具体内容如下：
1、预算共编。县级财政部门按有关政策，结合财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报同级政府批准； 乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核；调整数额较大的，需向县级人民政府报告，并按法定程序履行批准手续。
2、账户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县级财政部门代理乡镇财政总会计账务，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户，由县级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政账户，并结合实际设置有关结算明细账户。
3、集中收付。乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇组织的预算内收入全额缴入县国库，预算外收入全额缴入县财政预算外专户，由县级财政部门根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。 乡镇支出以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资，实行工资统发。
4、采购统办。凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县级财政部门审核后，交县政府采购中心集中统一办理，采购资金由县级财政部门直接拨付供应商。
5、票据统管。县级财政部门管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。严禁乡镇坐收坐支，转移和隐匿收入。
6、县乡联网。乡镇财政要与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效率。
（二）乡镇财政管理改革取得成效。
1、缓解乡镇财政困难，保证乡镇机构正常运转。随着农村税费改革的不断深化，逐步取消了农业税，失去了乡镇收入的重要来源，乡镇财政收入规模大副下降，不少乡镇存在机构臃肿，财政供养人员多，债务负担过重，管理水平低下等问题，难以按时发放人员工资，机构运转困难，乡镇财力差距、财政赤字和乡镇债务规模不断扩大。实施乡财县管后，乡镇的预算与县财政预算实现共编,人员工资统发，乡镇的收支账户由县财政统设,乡镇的预算执行在县财政的严密控制之下,保证了乡镇财政基本支出，使得新的乡镇财政财力缺口得到一定程度的控制。乡镇财政的支出和筹资行为得到规范,乡镇债务增长得到遏制。再加上上级财政的支持,乡镇财政困难会逐步缓解。
2、强化了预算约束，规范财政收支预算管理。乡镇财政由于先天不足,再加上处于财政系统的末梢,规模过小,管理水平较低。预算编制不规范,预算执行随意性大,预算缺乏法律严肃性;财政监督不到位,监督流于形式;预算基础工作如会计核算等水平很低。乡财县管后，实行预算县级统编，单位预算按照综合预算管理、优先保障、分类管理、定员定额管理、适时调整的原则。兼顾需要与可能，量力而行，根据各单位的性质、职能、业务范围和工作任务，科学合理的安排支出。在预算执行过程中，县财政严格控制，乡镇不得随意变更预算，确需变更，需报县财政，经县人民政府批准后才能变更，大大加强了财政预算的约束力。
3、遏制和化解乡镇债务。乡镇财政困难的一个重要原因，就是历史遗留的债务太重，为保证支出，债务规模不断在扩大，债务风险不断加大。实行“乡财县管”后，在清理核实债务基数的基础上，通过制度采取控制增量、消化存量等措施，在加强消化历史债务的考核和管理的同时，防止新增债务的产生，积极探索和寻找化解乡镇债务危机。
4、促进政府职能的转变。农村税费改革后，乡镇政府“催粮收款”的历史结束了，农民的负担减轻了，让乡镇干部不在为保财政、保运转而花费心思，使得其在统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督等领域更加关注。
5、加强监督，减少腐败。原来的支出方式弹性很大，支出由乡镇政府自己审批，缺少必要的监督，有些乡镇领导不顾乡镇财政现状，盲目加大项目支出，导致财政赤字越来越大，甚至使用银行贷款和挪用支农及扶贫救灾资金的现象。乡财县管后，乡镇财政的每笔支出都县财政的严格控制之下，各项支出受到强力的监督，各项惠农资金及扶贫救灾资金实行封闭式管理，减少了乡镇可自由调配的空间，也消除了许多滋生腐败的环节。
（三）现行的乡镇财政管理模式在实际运行中存在的问题
1、与现行的《预算法》有冲突的地方。“乡财县管”的财政管理方式中，乡镇预算由县级统编，县级财政直接控制着乡镇财政的支出，乡镇的自由支配能力很弱，在很大程度上剥夺了《预算法》规划的乡镇人民政府对财政预算的管理权，无法真正落实“一级政府一级预算”的政策。
2、弱化了乡镇政府的职能。财政部门是一级政府的重要职能部门，财政手段是政府进行调控的重要杠杆。实行“乡财县管”后，财政预算管理权上划县级，乡镇政府失去了对财政预算管理的控制权，很大程度上削弱了乡镇政府的职能。
3、实行层层审批，增加了流程，降低了的效率。实行“乡财县管”后，一搬支出需要财政所按月编制用款计划，报所长审核乡镇长审批，然后再报县财政局相关业务股室审核后报国库科，由国库科进行授权支付或直接支付。乡镇财政管理程序增加了，工作量大幅增加，工作成本上升，工作效率降低。
4、减弱了乡镇经济发展与财政利益之间的直接关系，影响乡镇政府发展经济的积极性。实行“乡财县管后”，财政支出与财收入之间，财政支出与经济发展之间的联系被淡化，乡镇财政收入的多少与增减对乡镇财政支出的影响不大，有的乡镇产生了等、靠、要思想，主要依赖于县级财政，势必影响到乡镇对经济发展和乡镇政府当家理财的积极性。
四、乡镇财政管理的优化措施探析。
（一）因地制宜，分类管理，选择适合各乡镇的财政管理方式。要按照各乡镇的实际情况，选择符合乡镇实际的财政管理方式。根据乡镇的经济发展和财政收入情况分类而定，对于经济发展比较好，财政收入比较稳定，有自主平衡预算收支能力的乡镇实行预算管理权下放给乡镇自行管理，县级财政负责指导和监督。对经济发展比较落后，财政收入不稳定，财政预算收难以自主平衡的乡镇，财政预算管理权上划到县级，由县级保障乡镇财政预算收支平衡，确保乡镇组织机构的正常运转。
（二）适当调整预算方式，提高乡镇对财政资金的自主安排能力。在保障乡镇基本支出的前提下，适当增加乡镇项目机动经费的预算，机动经费主要用于突发事件、应急经费、小型民生项目等。乡镇就可以自行安排一些应急、小项目等资金，既增加乡镇的自主安排资金的权力，又提高了工作的效率。
（三）分类制定支出基数，突出经济发展与财政利益之的关系。完善相关制度，按照乡镇的经济发展状况及财政收入增长情况分类制定支出基数，财政支出数与地方经济发展相挂勾，充分调动乡镇党委政府对地方经济发展的积极性。
（四）简化程序，降低成本，提高效率。实行乡财县管后，规范了乡镇财政管理，乡镇用钱要经过申请、审批、结算等一系列手续，工作流程繁琐，工作量大，边远乡镇财政工作人员忙于奔波于县乡之间，相对增加财政运行成本，降低了工作效率。那么，如何简化工作程序，降低工作成本，提高工作效率，既能全面监督乡镇财政的各项收支，又确保及时有效的满足乡镇的用款需求。就必须废除手工操作模式，加强财政信息网络建设，所有申请、审批、结算等一系列的工作都能在财政信息网络平台上完成。
(五) 加强财政信息网络建设，实现各系统数据共享。目前财政系统使用的财政管理软件很多，财政预算管理系统、财政管理大平台、工资统发、部门结算、用友帐务系统、政府债务系统等，但各系统之间的数据不兼容不共享。不仅增加了工作量，也增加了工作成本，影响了工作效率。建议加强网络信息系统建设，把财政管理的各个系统各个模块整合到一个平台，实现各模块之间数据共享，提高财政管理工作效率，同时便于加强监督。
（六）加强人才队伍建设，提高财政管理水平。乡镇财政管理水平高低关键在于人员队伍工作能力，目前乡镇财政所普遍存在工作人员少，老龄化现象，业务水平不高，人员整体素质较低。实行乡财县管以后，乡镇财政所的工作人员和县财政的工作人员都面临新的业务,面对新的知识和新要求,必须加强人员队伍的建设，县乡财政工作人员必须加强培训学习,以适应乡财县管改革,并根据实际实现创新。
五、结论
实施“乡财县管”改革最大的成效就缓解乡镇财政困难、规范收入和支出以及防止新的违规举债，实际上是通过财权上移，达到加强事前、事中监督的目的，但是“乡财县管”不能大幅度增加乡镇财政收入，不能从根本上解决乡镇财政收支的矛盾。要彻底解决乡镇财政的问题，除了乡镇财政管理方式的改革外，还要大力发展工商经济，培植和扩张税源；同时加强乡镇机构改革，减少乡镇财政供养人员，从根本减少财政支出。新时期的乡镇财政不仅要保证乡镇机构的正常运转，还要改善农村地区的生产、生活条件，巩固农业基础地位，加大农村公共产品建设，实现县乡财政根本好转，统筹城乡社会经经济共同发展。
参 考 文 献
《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知 》 财预〔2006〕402号
《新平县农村税费改革后进一步改革和完善县对乡(镇)财政管理体制的意见(试行)》
《新平县人民政府关于推进乡镇财政预算管理方式改革工作实施方案》
