内容摘要………………………………………………………………………(3)
一乡村债务的成因…………………………………………………………(4)
（一）体制上的原因………………………………………………………(4)
1．财力与职责不匹配……………………………………………………(4)
2．乡村组织的职能不清…………………………………………………(6)
3．乡村财务管理混乱……………………………………………………(6)
4．乡村债务缺乏化解机制……………………………………………(7)
（二）其他原因………………………………………………………………(7)
1．国家对农村投资减少…………………………………………………(7)
2．集体经济薄弱，靠借债度日………………………………………(8)
3．乡镇机构臃肿，财政压力大………………………………………(8)
4．基础设施投入加大……………………………………………………(8)
5．公务支出明显增加……………………………………………………(9)
二 乡村债务的特点…………………………………………….…………(9)
1．负债额度大，且呈增加趋势………………………………………(9)
2 .负债面广，结构复杂…………………………………………………(9)
3 .债务逾期严重，成为沉重包袱……………………………………(9)
4 .乡村两级债务各存异同…………………………………………(10)
5 .区域差异明显…………………………………………………………(10)
6.规模超出乡村经济承受能力………………………….…………(10)
7.债务的刚性强，化解难度大………………………………………(11)
三 乡村债务产生的影响……………………………………………(11)
1．村经济发展……………………………………………………………(11)
2．影响政权的稳定………………………………………………………(11)
3．有碍干群关系…………………………………………………………(12)
4．债务累累、影响到党和政府形象………………………………(12)
四 化解乡村债务的措施方法………………………………………(13)
1、认识新债的重要性…………………………………………………(13)
2、合理定位乡村组织的职能………………………………………(14)
3、改革基层干部考核体系……………………………………………(14)
4、进一步理清乡村债务………………………………………………(14)
5、建立化解乡村债务的长效机制…………………………………(15)
6、多方筹资，分级负担，逐步化解…………………………………(15)
7、压缩开支，节支偿债…………………………………………………(16)
8、发展集体经济，增强经济实力…………………………………(17)
9、严明财经纪律，严格控制新债…………………………………(17)
10、其他形式偿债………………………….……………………………(18)
内 容 摘 要
近年来乡村债务的数字下在逐年增长，已成为困扰基层政府的一个重大难题。乡村债务已成为制约集体经济发展和影响农村社会稳定的重要因素。探索一条解决乡村债务的新路子，能为下步实施社会主义新农村建设减少阻力。
乡村债务的成因及防范化解措施
近几年来,随着农村税费改革的不断深入,乡村原有的许多问题逐渐反映出来，而乡村债务是一个无法回避的问题。事实表明，乡村债务已成为制约集体经济发展和影响农村社会稳定的重要因素。乡村债务问题不解决，乡村组织就难以在新农村建设中发挥应有的作用，没有乡村组织的组织领导，新农村建设就无从谈起，农村经济社会的协调可持续发展更加困难，如何解决乡村债务已成为当前“三农”问题的重点。认真研究分析乡村债务形成的原因，积极探索化解乡村债务的有效办法，是巩固当前农村税费改革来之不易的成果的重要措施。 一、乡村债务的成因
乡村债务是乡村组织在履行职能的过程中，因多种原因、长期形成逐步积累而难以消化的债务包袱。它是乡村经济、社会发展过程中不可避免而又不可不防范的经济现象。乡村债务是一把双刃剑，用好了有利于经济和事业发展，用不好会制约经济社会发展。从目前乡村债务的现状来看，它已成为制约农村经济发展，影响农村社会稳定的重要因素。它既是困扰各级党政的一大经济问题，又是一个严肃的政治问题。
（一）体制上的原因
1.财力与职责不匹配
乡村组织承担的社会管理职责与乡村组织所拥有的财力不相适应，，这是形成乡村债务的政策因素。这类债务的实质是财政赤字的转嫁。
乡镇是我国政府构架中直接面对群众的最基层政权形式。乡镇虽然机构设置不全，但“麻雀虽小，肝胆俱全”，“上面千条线，下面一针穿”。凡是党的政策，上级政府的安排，本乡人民的事业，上至天文地理，下至平民生计，大至国防，小至防盗都涉及乡镇，都要依靠乡镇这一连接群众的桥梁来完成。乡镇作为一级政权组织，理应建立一级完善的乡镇财政，而与乡镇事权相对应的乡镇财政体制残缺，财力薄弱，职能不全。县级财政在确定财政体制时，给乡镇预算的只是人头经费，没有公用经费。那么，乡镇各项事业的发展，在乡镇没有一定的财力来支撑的情况下，不得不靠乡镇政府的信誉来负债。村(包括村民小组)是我国农村中的村民自治机构，是行政管理层次的延伸。在实行家庭联产承包责任制之前，村级负债是很少的。即使因农业生产需要或举办农林牧场(厂)借有少量贷款，凭借集体经济实力是能够按期偿还的。实行家庭联产责任制之后，村级集体经济薄弱，村级组织的运转一时失去了赖以支撑的经济基础，仅靠向农民收取税外提留来维持运转。一些村组干部因提留收不起来，工资欠发现象时有发生。同时，为了保证村级组织的正常运转，村里不得不拆东墙补西墙，向个人借款，向银行贷款维系生存。村级组织运转的如此困难，仅靠经济不发达是解释不通的，政策性因素是其主要原因。
2.乡村组织的职能不清
长期以来，乡村组织的职能不明，乡镇该干什么，不该干什么，没有明确的界定。比如乡村两级学校该由谁办，乡村公共卫生、文化体育建设该由谁“买单”，谁也说不清楚。往往总是打着“人民事业人民办，办好事业为人民”的旗号，在“上级补一点，本级筹一点，农民集一点”的拼盘方式下形成投资主体的多元化。这种多元化投入方式虽能缓解资金不足矛盾，但缺乏利益机制的制衡，往往陷入产权不清，责任不明，有利共争，有责推诿的境地。同样，也正是这种责权利相互脱节的弊端，助长了乡村干部在没有资金来源，没有项目可行性论证的情况下，“拍脑袋”，“拍屁股”工程甚为流行，占有很大比重。新官不理旧事，更加剧了乡村债务的严重程度。
3.乡村财务管理混乱
近几年来，农村普遍推行了村务公开，民主理财、村账乡管等制度，这对于强化村级财务管理起到了一定的促进作用。但是，由于多种原因，村级财务管理混乱的状况仍无多大改观。有的村财务开支计划约束力不强，有钱就花，无钱就赊(借)，导致了新的债务不断发生。一些乡镇村级财务管理缺少必要的监督手段，不能有效控制乡村级财务的收支，致使部分村队不合理开支逐年增加，吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止。另一方面，村级财务人员的素质偏低，不熟悉财务管理工作或工作责任心不强，对财务管理相对弱化，导致村组领导以村组名义形成的债务无法控制。
4.乡村债务缺乏化解机制
乡村实行三年任期制。“一年看，二年干，三年忙换届”是乡村干部心态的真实反映。而在干部政绩考核上，衡量干部政绩主要看任期内干了多少有创意的“实事”。在这种干部政绩观的驱导下，主要领导往往会不顾财力许可，不看群众满意不满意，只看上级满意不满意，脱离实际的大兴“面子工程”，“路边工程”，“政绩工程”。把政绩留给自己，把债务留给下任。而化解债务是出力不讨好的“傻事”，一般持消极态度，除非不得已，没有人愿意干。这种负债上的膨胀与化债上的消极，必然导致乡村债务的越滚越大 。
（二）其他的原因
1.国家对农村投资减少
这与加快农村经济发展的客观需求反差较大，是导致乡村不良债权和债务增长的一个因素。在计划经济限制下，农村基本建设项目纳入国家统一预算，乡村债务问题并不突出。经济体制改革以后，上级财政对农村公共设施建设事业的投资减少，乡村承担的配套资金和贷款比重相应增加，尤其是随着农村基础设施和兴办企业的步伐加快，乡村财政负担加重，举债建设成为普遍现象。
2.集体经济薄弱，靠借债度日
乡村集体经济薄弱是导致乡村债务“债台高筑”的主要原因。乡村集体企业少，缺少经济支撑，在集体经济薄弱的情况下，加之一些干部不顾实际的“瞎折腾”，导致财政入不敷出。所欠债务无力偿还，随时间的推移，自然是“债台”节节攀高。
3.乡镇机构臃肿，财政压力大
目前在大部分乡镇吃财政饭的人员多，开支大，财政负担大。现行乡镇财政只能勉强维持干部工资，在无集体经济来源的情况下，欲搞一些公益活动，尤其要做好上级下派的硬性任务，就只有依赖举债，
4.基础设施建设投入加大
近几年，危房改造、办公楼维修、村址建房、公路维护等一批项目的实施，既适应了形势的需要，也解决了群众所需所盼，有效改变了基础设施建设的落后面貌，树立了政府的亲民务实形象。但由于财政困难，基础建设的投入给财政增加了压力。对乡镇和村级基础建设项目，有的是资金筹措到位后启动的，但也有“用明天的钱办今天的事”，在只有部分资金或资金完全没有到位的情况下启动的，乡镇、村两级寄希望于经济好转、财政收入增加或争取项目后逐步偿还。国家对农村税费政策实行重大调整后，乡村财力锐减，失去了还款能力，还款计划落空，形成了债务。
5.公务支出明显增加
随着机关工作的不断规范，车辆维护、通信费、水电费、差旅费、会议费、办公设备更换、公务接待等各项支出不断增加，加之一些基层单位和干部工作效率不高，精简意识、节约意识不强，行政成本居高不下，导致乡镇及村级组织在办公用品购置和公务招待上资金短缺，支付难度加大。
二、乡村债务特点
乡村债务具有以下特点：
1. 负债额度大，且呈增加趋势
据有关部门统计，多数乡镇都存在或多或少的乡村债务，而且数额较大，部分地方债务数目不仅不减，而且还呈上升趋势。
2 .负债面广，结构复杂
债权人涉及个人、上下级单位、企业、各金融部门等，涵盖许多方位；债务类别包括公用支出、吃喝招待、干部工资、农民工钱、基础设施建设、各种达标及其它公益事业等，花样繁多，五花八门，结构十分复杂。
3 .债务逾期严重，成为沉重包袱
乡村债务有短期的，也有十年以上的，且所占比例较大。新帐旧债，日积月累，数额越积越大，债务越垒越高，已形成了乡村的一个沉重包袱。也是影响今后农村经济社会健康发展的重要制约因子。
4 .乡村两级债务各存异同
乡村两级债务的共同点是各类贷款多，但债务总额的大头除贷款外，乡级以完成上级下达的硬性任务如“普九”达标、文明生态建设等所欠债务较多，其次为车辆、吃喝招待费；村级债务则以基础设施建设和干部工资为重，其次为“普九”等公益事业欠债。债务结构的差异是由乡村两级的工作性质、重心的不同所决定。
5 .区域差异明显
乡村债务随地域的不同表现出明显的区域差异。负债程度以城区最高，山区高于平原区域。城区村镇在城区配套建设开发方面较为活跃，投资多负债也多。山区负债多是由于多年来国家在山区基础设施建设方面给予了大量投入，而乡村所需配套资金无法解决所造成。相比之下平原区域的债务就相对少些。
6.规模超出乡村经济的承受能力
因乡镇财政极为困难，多数靠县财政或上级财政补贴度日，根本无力偿还乡镇债务。村级集体经济薄弱，“空壳”村现象极为普遍。农村税费改革后，村三项提留取消，取而代之的“两税”附加和上级转移支付资金，仅能维持村组干部工资和正常的办公经费，偿还债务几乎成了无源之水。而与债务相对应的乡村债权，绝大部分已成呆账或因未及时调账而成空账，能收回的寥寥无几。
7.债务的刚性强，化解难度大
在乡村债权呆空，有效性下降的情况下，乡村债务则呈刚性，化解难度较大。
三、乡村债务产生的影响
当前，正是各地深化改革、扩大开放、加快发展的关键时期，也是探索乡镇职能转变的重要时期，乡镇背着债务的包袱，对经济社会发展的影响日益显现。
首先，乡村债务阻碍农村经济发展。经济要发展，财政是保障。解决不好“有钱办事”的问题，就会造成政府职能的弱化，改善办学条件、维护乡村道路、防治突发疾病、兴办公益事业，群众的期望值和依赖程度很高，而政府感到无能为力。当前群众对政府工作的意见和建议集中体现在改善农村基础设施方面。满足群众的愿望，需要雄厚的资金作保障。乡村债务问题没有解决，不仅影响财源建设，实现既定的经济社会发展目标受到制约；而且改善农村基础设施条件严重受阻，影响农村经济社会的健康协调发展。加快发展需要钱、消化债务要钱，乡镇的压力很大，开展工作也就困难很多，经济社会发展缺乏内在动力，直接延缓经济发展步伐。
其次，乡村债务影响政权的稳定。稳定是第一责任。政权的稳定是社会稳定的前提和保障。乡村债务得不到化解，乡镇和村级组织经常面对债主催要债务，感到十分尴尬，严重影响工作人员的工作情绪，分散工作精力，乡镇领导工作不安心，村干部工作没信心，甚至经常萌发“撂挑子”的念头，影响乡村工作的正常开展。由于缺乏财力保障，基层政权运转困难重重、举步维艰，乡村组织的社会管理和公共服务职能不能得到充分发挥，广大群众的实际需求得到满足，他们对政府不信任、不拥护，长期这样下去，就会影响政权的稳定。
第三、乡村债务有碍干群关系。密切联系群众、融洽干群关系是和谐社会的重要标志。全心全意为群众办实事、做好事是基层干部工作的出发点和落脚点。但是，群众最看重的是现实，能够解决现实困难和具体问题，他们就拥护；反之，我们不会真心欢迎。农村最大的问题是基础建设落后，农民增收困难，而解决这些问题都需要资金保障。因此，乡村干部面临许多困难，解决不好与群众生活息息相关的路不平、水不通、看病难、子女上学不便和用电质量低、通信不畅通等热点、难点问题，群众就会认为政府只是碌碌无为，干部只是夸夸其谈，直接影响干群关系。同时，乡村债务有相当一部分是直接拖欠工程承包人、商店和个体户的，他们要债无果，就会产生与政府的对立情绪，疏远干群关系，激化社会矛盾，增加不稳定的因素。
第四、债务累累、影响到党和政府形象。从长远来看，乡村债务造成的乡村组织公信力和权威的降低，将使得农村的政治生态更加恶化。对于绝大多数的乡村而言，不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难以维系，有谁会相信他们能够对农民提供最基本的服务？很多乡村为了缓解沉重的债务压力，尽可能减少正常的公务活动，尽可能压缩经费开支，少数地处偏远的村干部为了减少车费开支尽可能不到乡政府开会。在这样的情况下，乡镇面对农民的需要已经无法满足，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现。
四、化解乡村债务的措施方法
乡村债务制约了农村经济社会的发展，如不采取积极的、有效措施和办法化解老债务，遏制新债务的发生，将严重影响基层政权组织的正常运转、农村社会的稳定，引发农民负担反弹，增加财政风险，干扰农村正常的社会秩序，影响政府形象和执政能力。化解乡村债务是当前农村工作的一项重要的紧迫任务。但是，由于乡村债务形成的因素很多，除了客观因素外，还有主观因素、历史因素、政策因素，加之乡村债务数额巨大、涉及面广、时间长、情况复杂，处理的难度很大。
1.认识制止新债的重要性
化解乡村债务是农村工作的一项重要任务。当前新的乡村债务不断出现且增长速度较快，一些乡镇为了解决财政收支矛盾，以行政办法招商引资或举债弥补收支缺口。如不尽快制止这种做法，遏制新乡村债务的发生，将严重影响基层政权组织和农村中小学校的正常运转，引发农民负担反弹，增加财政风险，干扰正常秩序，影响政府形象和执政能力。
2.合理定位乡村组织的职能
随着农业税的取消，乡镇政权和村级组织要逐步从“统治型组织”转向为“服务型组织”，将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来。关键的环节就是要解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，要明确哪些是属于乡村组织的事务，哪些不属于。属于乡村组织的事务，就必须要赋予相应的权和钱。没有赋予乡村相应的权和钱，就不能赋予相应的事务。
3.改革基层干部考核体系
树立和落实科学发展观和正确政绩观。衡量乡镇政府政绩，应主要看党和国家的方针政策是否得到贯彻落实，当地社会是否保持稳定，公共服务是否到位，农民合法权益是否得到维护等。要树立不借新债、减少旧债也是政绩的观念，把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。
4.进一步理清乡村债务
进一步理清乡村债务的规模、种类、分布是化解乡村债务的基础条件。必须解决四个问题：一是明确乡村债务的统一统计口径；二是确定统一的乡村债务分类方法；三是编制统一的乡村债务表；四是对乡村债务进行系统的经济分析和统计分析。
5.建立化解乡村债务的长效机制
一是加强领导，进一步落实党、政"一把手"亲自抓、分管领导具体抓的领导机制。成立领导小组和减债办公室，减债办公室由政府减负办牵头，负责当地乡村债务工作组织、协调及具体事项的处理工作。二是建立减债目标考核制度。把消减债务作为乡镇工作目标考核任务，列入年终考核，完不成减债任务的乡镇，追究党、政"一把手"的责任，并且不得提拔重用。三是建立奖惩制度。财政设立减债奖励基金，按实际减债总额的一定比例奖励积极主动化解乡村债务的地区。四是建立新债责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度。审计、财政、农业等部门要定期组织对乡村债务的专项审计工作，对违反规定造成新的债务的责任人，视情节轻重和数额大小，给予相应的党纪、政纪处分，并依法追究其经济责任。五是规范乡镇经济管理行为，加强和完善村级财务管理。认真落实《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]39号）精神，规范乡村经济管理行为，从源头上防止新的乡村级债务发生。
6.多方筹资，分级负担，逐步化解
一是按照政企分开和“谁受益、谁负担”的原则，在进一步摸清、核实乡村债务底数的前提下，明确债权债务主体。属乡镇政府行为的，由乡镇财政逐年化解；属企业或个人行为的，由债务人负责偿还，必要时通过法律手段以达到化解乡村债务的目的。二是制定减债时间表，分年度按计划完成减债任务。即村级债务在2至3年内完成化解任务，乡级在3至5年内完成化解任务。三是县（区）建立偿债准备金，实行"县（区）管乡用，专户管理"。 对乡级债务，县级财政预算安排一部分，乡级财政筹措一部分。由乡镇拟定年度偿债计划，经县财政审定后，乡镇按规定时间将偿债资金存入偿债准备金专户；县财政安排的偿债准备金与乡镇的一并存入专户，合并用于偿还各乡镇所欠债务，偿还债务时，由债权人提供有效借款依据，经县（区）、乡财政确认并报县（区）政府同意后，列入偿债准备金使用范围。四是对村级债务，由村集体经济组织偿还，资金来源主要有农村税费改革中上级明文规定给村级组织的财政转移支付资金、村集体经济组织的收入提成留存以及其他收入，偿还确有困难的，乡镇财政可视其情况给予一定的支持。
7. 压缩开支，节支偿债。
树立勤奋创业意识和勤政廉洁意识，杜绝奢侈浪费，对“人、车、会、话”实行定额管理，对无明文规定及超公费配置范围购买的小汽车、移动电话要作价变卖。下乡招待一律在机关食堂低标准就餐，杜绝进入营业性餐厅。财政支出首先保证人员工资、机构运转，其次用于生产建设事业。建立乡村财务民主管理制度，推行农村会计委托代理制，防止集体资产流失。财政节支就相对增收，是偿还债务不可忽视的一条重要途径。 8.发展集体经济，增强经济实力。
发展壮大集体经济是偿还乡村债务和避免今后再发生新债的根本措施或长远之计。要根据当地资源和产业情况，通过市场考察，科学论证，因地制宜地适度发展乡村企业。同时要充分利用好集体现有资产，为企业建设提供更多的有利条件，并以此作为从企业获取经济收益的基本条件。政府要给预企业优惠政策，积极扶持，加强监管，提供优质服务。企业发展了，集体经济积累自然会多起来；积累多了，只要能把好积累支出分配关口，债务就会越来越少，也可避免新债的产生。
9.严明财经纪律，严格控制新债。
当前财政收支矛盾突出，形势严峻。因此，乡镇要从实际出发，坚持量入为出的原则，有多少钱办多少事，做到科学决策。禁止搞形象工程，杜绝劳民伤财，对工程建设做到资金有着落后再实施。要严明财经纪律，坚持“谁签字、谁负责，谁主管、谁负责，谁经办、谁负责”的原则，杜绝盲目支出。要规范乡镇政府行为，完善村级财务管理，加大监督力度，严格控制乡镇公务招待，坚决取消村级招待，防止新的债务发生。
10.其他形式偿债
乡村债务的形成是多方面因素造成的，解决债务的办法也可以采取多种形式、多种办法。一是收回欠款还债。加大对个人借欠公款的清收力度；对个体、联合体承包的集体企业、林场、荒山等所欠承包金采取强制办法收回欠款；对集体、私营企业借、欠财政的资金，能用行政手段强制收回积极收回，收不回的，通过法律诉讼程序处理，倘若一时还不清的，要求制定切实可行的还款计划；二是资产抵债。对沉淀或闲置的资产、已关闭停产的乡镇企业资产，采取招商、合股、拍卖等方式进行盘活；对荒山、林地等集体资产，公开招标，过渡经营权；城镇建设出让土地资产，收益部分用于偿还债务；三是划转消减债务。对乡镇、村级为企业担保的借款，划转企业承担；四是核消减债。对乡村两级历史上形成的呆账、死账，经本级代表大会讨论同意，报经上级有关部门批准后予以核减；对历史遗留的银行贷款，争取金融部门的支持予以核减。六是发挥职能部门优势，对口对项目化解乡村债务。
参 考 文 献
1. 付启敏, 朱廷春. 乡镇债务形成的原因及其化解对策浅析[J ]. 农村经济, 2004, (09).
2. 张秀英, 李晓红等. 形成乡镇负债的十大原因[J ].财会研究, 2003, (10).
3. 侍 建. 对缓解乡镇财政困难状况的思考[J ]. 经济师, 2004, (01).
4. 张秀英. 化解乡镇负债的十大举措[J ]. 发展, 2005,(01).
5、温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社，2000年版。
