财政体制改革与行政事业单位会计的集中核算制度

财政体制改革与行政事业单位会计的集中核算制度 XCLW125065 财政体制改革与行政事业单位会计的集中核算制度

行政事业单位会计集中核算概述

行政事业单位会计集中核算制度的诞生及运作

行政事业单位会计集中核算制度取得的效益

行政事业单位会计集中核算存在的问题

如何建立健全行政事业单位会计集中核算制度

内容摘要

近年来，我国经济飞速发展，改革是主要因素，其中一部份也得益于财政体制改革的不断深化，在众多改革中对如何加强行政事业单位的资金使用效率，国家出台了许多法律法规，全国各地也根据自己的实际改革创新了许多好的管理模式，其中行政事业单位的会计集中核算制度就是比较成功的范例。这一制度集中了分散的单位资金，统一了会计核算，增强了单位资金使用的透明度，进一步预防了腐败。但任何新事物都有不成熟的地方，这就需要我们不断地研究和改革。如何更好地将有限的财政资金更好地服务于社会。本^文档将就如何进一步完善行政事业单位集中核算制度，及财政体制改革对这一制度的作用和影响，以及如何使财政体制改革有力地推动政府体制改革展开论述。

本^文档将从会计核算中心的诞生成长讲起，系统地讲述行政事业单位会计集中统一核算制度的运作过程、取得的成绩、以及自身存在的问题展开论述，并对解决这些问题展开积极的探索，以及将来如何与新的财政管理体制相融合。使我们对基层财政的管理更上一层楼。

关键词：完善集中核算制度财政体制改革

财政体制改革与行政事业单位会计的集中核算制度

行政事业单位会计集中核算制度概述

（一）行政事业单位会计集中核算制度的诞生和运作

权威^^文档表明，经济信息的70%源于会计信息，会计信息是会计工作的最终产品，所以说会计工作是财政工作，乃至整个经济工作的基础。这个基础是建立在有质量保证的会计信息前提之下的，严重失真的会计信息不但丧失了其应有的基础性作用，反而会产生误导作用，因而是一种负效应。随着我国计划经济向市场经济的推进，会计信息普遍失真、严重失真已是不争事实，并由此而引发了一系列的政治、社会、经济问题。鉴于此，我国会计管理体制从核算制度和人员制度两个方面进行了艰辛探索和大胆改革。会计人员制度改革方面，自20世纪80年代会计直接委派制开始，到90年代中后期的财务总监制、稽察特派员制，直至90年代末期至今的会计集中核算制，改革潮流，浩浩荡荡，势不可挡。改革的总体态势呈现出“两个转化”：一是改革领域由国有企业向行政事业单位为主转化；二是内部运作由单纯会计核算向会计核算与预算执行融合转化。会计集中核算发端于乡镇财政的“两无一统”，随即呈星火燎原之势，自下而上，迅速铺开。至今，全国已有80%以上的地市，50%以上的县市实行了会计集中核算改革，显示出了强大的生命力。然而这一会计制度是如何运作的呢？

资金部分

会计集中统一核算，是指在保持单位“资金使用权、资产使用权、财务收支自主和内部理账机制”（两权、两职能和一机制）不变的前提下，取消单位银行账户、核算账户，财政部门统一管理会计人员、办理资金结算和会计核算，单位指定专人为报账员，负责资金费用的领报。会计集中统一核算是一种融服务、管理、监督为一体的市级行政事业单位财务管理办法。会计集中统一核算的对象为人大、政协、公检法司、市级党政机关、社会团体、民主党派和全额拨款的事业单位。会计集中统一核算的范围是纳入统一核算的单位的所有财政预算内外资金、各种专项资金和其他资金的收支结算以及固定资产核算。会计集中统一核算实行电算化管理，集中管理、分户核算。单位原有的银行账户一律取消，由会计核算中心统一办理销户手续。财政总预算会计根据年度预算及上级追加的专款，经财政有关部门审核后，直接向向核算中心拨付单位经费；预算外财政资金，根据财政部门批准的单位的预算外资金年度收支计划，用款计划和收入进度，会计核算中心审核报销单位预算外资金支出。

单位报账员须持有《会计从业资格证》，负责编制本单位年度财务收支计划，经单位领导审定后报会计核算中心审核备案。对于单位应缴预算收入应及时缴库，应缴预算外专户的按“收支两条线”及“收缴分离”的预算外资金管理办法及时缴入专户，未实行“收缴分离”的单位收取现金时由报账员将现金及时缴入专户，需要银行转账的须把有关单据提供给会计核算中心，由核算中心代理转账业务；上级补助收入、专项收入、专项基金、其他收入的取得应把有关票据报送会计核算中心进行会计核算；债权、债务的发生或变化应及时反馈给会计核算中心，并提供有关的票据；编制每月的单位用款计划，报会计核算中心审核后，到财政部门有关科室办理拨款业务。此外报账员还负责按规定管理单位备用金，并按“经费报销单”所列项目填列开支项目，经单位负责人审核签字后到核算中心报销单位的各项费用开支。

会计核算中心的单位会计负责对报账员送达的支出单据是否真实合法，支出项目是否符合国家的有关方针、政策和财务制度的规定，是否按预算规定的范围、内容办理各项开支，有无擅自扩大开支范围，提高开支标准经及乱支滥用、铺张浪费，挥霍国家资产，损公肥私、假公济私等情况进行审核报销；应进行政府采购的支出是否通过政府采购中心统一采购。每月或每年按规定时间按时向财政部门和核算单位报送会计报表，并负责编制单位年终部门决算报表。

2、工资部分

纳入集中统一核算的单位，人员工资由会计核算中心按月划入个人工资账户，银行代发到个人。发生人员工资变动及代扣款项时，需及时报编制部门、人事部门或组织部门核定后及时将相关^^文档报送会计核算中心。核算中心根据个人工资情况计算个人应缴纳的医保金、住房公积金、个人所得税等应扣项目，并按月向缴纳单位上缴。

（二）行政事业单位会计集中核算所取得的效益

探索会计集中核算的正面效应，其实质就是如何保证政府、财政和单位能够不断从会计集中核算改革中获得实惠的问题，就是如何使会计核算中心从日常报帐记帐和监督的纯会计核算机构转向集会计核算与预算执行相结合、集财政节支与增收相结合、集预算分配与财务管理相结合的综合管理部门的问题，因而，它是一个关系到会计集中核算改革是满足于现状，还是向深层次推进的问题，是一个关系此项改革能否长期保持其旺盛生命力的重大问题。完整、全面的会计集中核算正面效应由基础效益、直接效益和间接效益三部分构成。

1、会计集中核算的基础效益

会计集中核算的基础效益源于会计信息对经济、财政管理的基础作用，会计信息基础性作用的大小源于信息质量的好坏。会计集中核算为会计信息质量提供了根本保障，但并不意味着实行会计集中核算就有了会计信息质量，不能说会计核算中心提供的会计信息都是集客观、一致、可比、相关于一体的信息。首先，会计集中核算以“三权不变”为基础，即资金的所有权、使用权、审批权仍在单位，以单位财务管理与会计集中核算相对分离为前提，单位对经济业务事项的真实性负责，会计核算中心对经济业务事项的票据合法性、开支合规性、手续完整性、计算准确性负责，会计信息客观性是由单位和会计核算中心共同把关实现的，对此，我们必须保持清醒的认识。其次，会计信息一致、可比和相关的实现途径和方式，也是一个很值得探索的问题。操作得当，会计集中核算的基础效应就强；操作不当，则会计集中核算的基础效应将大打折扣。但我市会计集中核算的实践表明，我市的会计信息质量得到了大的提高。

2、会计集中核算的直接效益

促进财政增收节支是会计集中核算的直接效益。财政工作以预算为核心，以会计为基础，增收和节支是预算工作的两个方面。一项改革，如果既不能促进财政增收，又不能促进财政节支，那么从财政这个角度来衡量，它是绝对不允许存在的。作为财政改革有机组成部分的会计集中核算改革，其生命力的强弱首先取决于它对财政贡献的多少上，取决于它对财政增收节支潜能的大小上。

首先转变理财思路，拓宽财源空间。随着我国经济市场化程度的提高，我们的理财思路也在不断调整。从原来两眼盯着国有、集体经济转向注重培育非公有制经济，从原先两眼盯住第一、二产业转向注重培育第三产业。同样，随着我国经济市场化程度的提高，传统意义上的行政事业单位属性正在逐步减少，资金来源多渠道、财务行为多样化，正在形成一个新的产业带，即“第四产业”，且呈迅速发展态势，其间蕴藏着丰富的财源。我们的理财思路应再一次发生转向，即由只注重三大产业转向应同时注重“四大”产业。会计集中核算的对象是行政事业单位，因此，只要我们引导得当，聚财有方，取之适度，就能汇成新的财源亮点。

其次实行税务代征，堵住税源流失，聚大税收收入。长期以来，行政事业单位纳税意识淡薄，加之税源分散、零星，单位不愿照章纳税，税务难以依率计征，造成税源大量流失。且税务成本偏高，由此形成的可用财力甚微。而在会计集中核算条件下，所有行政事业单位财务收支行为均由会计核算中心把关，其税务行为理所当然也纳入了会计核算中心把关的范畴，利用会计核算中心现有人员、场地、^^文档和网络优势，在基本不需花费成本的前提下，就可以完全作到照章纳税、依率计征，彻底堵住税源流失的漏洞，一举实现政府、财政、税务部门多年梦寐以求的目标。为此，我局自财政统发工资开始对集中核算单位税务行为进行了全面统计，提出了可行性分析预测报告及具体操作方案，经多次与市地税局协商，取得了由会计核算中心代征代扣代缴税款资格。会计核算中心仅用一个星期的时间，就完成了市直133个行政事业单位个人所得税的清缴工作。

再次实行以票管费，堵住非税收入流失，壮大政府可用财力。非税收入是行政事业单位的主要财源，其额度有多大？据2006年统计，我市本级非税收入已超过3557万元，为同期本级一般预算收入的12%。它既是本级财政增收的潜力之一，也是单位分配严重悬殊的重要源头之一。非税收入管理中存在的问题集中体现在三个方面：一是流失过多，二是调控偏少，三是分配严重不公。在会计集中核算保障下，以上三个问题都可迎刃而解。首先，实行由会计核算中心核销票据，真正实现以票管费。利用会计集中核算这个保障机制，由会计核算中心相应柜组核销财政收费票据，凭会计核算中心票据核销证明确定单位的购票行为，就可完全做到财政票据收费收入的全部入笼。特别是在非税收入管理部门与会计核算中心同属财政管理的体制下，通过内部网络，实现信息共享，成本低，效果好。同时，通过会计核算中心对税务发票收费行为的把关，基本确保了发票收费收入的全部入笼。非税收入基数的扩大必将拉动同比例调控下政府可用财力的增加。第二，非税收入数额庞大，分布不均，是造成单位之间苦乐不均的根源。从我市会计集中核算开始时的^^文档显示，单位间分配悬殊主要表现在四个方面：一是收入水平，二是支出水平，三是福利水平，四是接待费水平。据统计，纳入会计集中核算的133个单位，人均收入3.34万元，最高单位人均5万元，最低单位人均1万元；人均支出3.09万元，最高单位人均5万元，最低单位人均1万元；必须对这种严重不公的分配关系进行行政干预！但我市目前对这一现象还没有好的对策，通过调查其他地方是通过在维持上年平均利益的前提下，遵循均衡分配、适度调整的基本原则，在会计集中核算的机制保障下，实行业务接待费与公务费比例挂钩，明确部分具有共性的奖金福利项目和标准，对超过比例开支的接待费和超标准、超范围发放的奖金福利实行超率（额）累进征收政府调节基金。这种调控以非税收入分配的最终结果为依据，以会计信息的客观、一致、可比、相关为基础，以最终结果发生时为契机，避免了非税收入分配中上转下拨、成本费用计算等不确定因素的干扰，减少了人情关系的干扰，体现了调控的客观、公平、公正，化解了调控阻力。此举达到了既要建立行政事业单位业务接待费和奖金福利开支的规范控制机制，控制了支出；又要相应提高政府对单位非税收入的调控比例，增加了政府可用财力；还实现了政府调节不公分配关系的最终目标。

最后实行财务把关，节约财政开支。会计核算中心是所有财务制度的总把关，是一切财务措施的最后屏障。根据资金的来源渠道和使用性质，一切明显违规开支将被拒付，一切试图逃避财政监督的行为将被打回，从而使国家的财务标准有了严肃性，使政府采购到位率达到100%，由此而节约的开支潜力是可观的。据统计，去年1—12月，拒付不合法、不合规支出5笔，金额共计9450元。审核纠正不规范及手续不完备、计算差错等报销凭证37份，金额106640元。配合政府采购杜绝违规支出18次，金额70670元。

3、会计集中核算的间接效益

会计集中核算的正面效应主要表现为间接效益，它是基础效应的放大和细化，但由于其具有相当的时滞性，往往容易被人忽视。具体可概括为三个方面：为财政其他改革铺平了道路，为预算公平分配提供了依据，为单位理财水平的提高创造了条件。

1、会计集中核算为财政其他改革铺平了道路。会计集中核算作为财政改革的产物，是财政改革的重要组成部分。首先，它为国库集中支付营造了环境。我市会计核算中心目前实行的“单一帐户，集中支付，集中核算”内部运行机制，已清晰地具备了国库集中支付的雏形，而国库集中支付与会计集中核算的有机融合，必将形成较之单一国库集中支付更具科学性。第二，会计集中核算为政府采购提供了保障。按照政府采购目录，所有财政性资金的政府采购行为，均逃脱不了会计核算中心的最后把关。第三，会计集中核算单位所有收入及全部支出均自会计核算中心流入流出，所有会计信息均由会计核算中心集中生成，从根本上保证了综合财政预算和部门预算的完整性和客观性，同时，综合财政预算和部门预算的执行在会计核算中心的监督下实施，其严肃性得到了真正维护。

2、会计集中核算为预算公平分配提供了依据。会计核算中心所提供的具有客观、一致、可比、相关的会计信息，将纳入集中核算单位的财务收支现状来了个彻底透视，使每个单位的收支水平受到最具说服力的评价和对比。关键在于会计核算中心要及时提供受到实时监控的、通过数据统计分析评价指标体系加工生成的会计信息，财政内部职能科室要善于调用这些会计信息，有关职能部门要时刻想到这些会计信息，这些会计信息是预算分配的前提，是预算调整的依据，是宏观决策的基础。

3、会计集中核算为单位理财水平的提高创造了条件。财务管理与会计核算是相互促进的，没有财务管理水平高而会计核算相当簿弱的，也没有会计核算十分规范而财务管理相当混乱的。会计集中核算后，单位财务管理与会计核算相对分离，完全符合现代管理理论的基本原理，为促进单位财务管理水平的不断提高创造了条件，“会计”，“财务”双赢的目标是可以实现的。首先，会计事务脱离单位后，单位财务部门更可集中精力依法理财，千方百计开辟财路，合理科学分配资金；规范化的会计集中核算为每个单位财务管理水平的高低提供了客观尺度，必将促进单位财务行为的规范和管理水平的提高。第二，会计集中核算充分披露了单位的财务风险。第三，会计集中核算确保了单位专款专用。专款不专用，挪作他用，是行政事业单位财务管理中的顽症，今年起，我市会计核算中心对专项资金实行单位确认、据实列报、单独核算、专款结算办法，不但有效防范了专款不能专用行为的发生，也充分考虑了单位向上争取资金的实际意图和需要，同时，还化解了会计集中核算过程中的财政风险。第四，促进了单位内部财务制度的建立健全。会计核算中心财务把关的依据，一是国家的财务政策，二是单位内部的财务制度。实行会计集中核算客观上要求每个单位必须有一套内容全面、要素健全的内部财务管理制度。为此，我市会计核算中心制订了单位内部财务管理制度体系的指导性意见，明确了该体系的制度组成及各项制度的要素标准，由会计核算中心据此认定和把关，树起了内部财务管理制度的内部权威性和严肃性。第五，促进了单位财产物资的帐实管理。会计核算中心坚持单位财产物资明细核算与中心总帐核算的核对、盘点和送审制度，基本实现了在单位财务管理与会计核算相对分离前提下的单位财产物资实物管理与会计核算的帐务管理不脱节，做到帐实相符，有效防止国有资产的流失。

二、行政事业单位会计集中核算存在的问题

会计核算中心在我市相继成立以来，取得的成绩是显而易见的，但其作为会计集中核算、会计委派制的一种形式，目前在我国还只处于摸索阶段，特别是各地实际情况不尽相同，尚无固定的模式，在运行过程中存在一些矛盾和问题也是客观和必然的。下面，我就本人所担任的岗位谈几点意见，并提出个人一些不成熟的看法。

（一）系统管理员部分

在推行会计电算化的过程中，系统管理员应当保持高度的独立性，包括形式上和实质上的独立。形式上的独立是按管理学上的职务不相容原理来划定的，也就是说系统管理员需要与其他相关联的岗位分开；实质上的独立是就系统管理员本身而言，包括自身素质、知识更新程度以及计算机网络技能等。但各县核算中心人员编制比较紧张，系统管理员普遍由统管会计担任，这就违背了该岗位的独立性原则。另外，随着逐步脱离手工记账，转为单纯的电算化操作，系统管理员的作用将显得尤为重要。因此，应重新对系统管理员进行定位，这包括：

1、明确系统管理员的职责。系统管理员职责应为：（1）保证整个网络系统的技术安全，使系统保持平稳、安全、快捷的运行状态；（2）进行系统的日常维护与更新；（3）对系统进行有条件的完善和改进，包括一些小程序的设计与开发；（4）对常见的电脑故障进行诊断、排除；（5）对会计数据定期进行拷贝、刻录、复制、归档；（6）指导操作员规范操作程序、合理利用电脑资源；（7）及时向领导反映系统运行过程中出现的异常情况。

2、敦促系统管理员不断加强业务学习，更新计算机网络知识。

3、将系统管理员岗位与其他相关岗位分离，保持其独立性。

（二）统管会计部分

作为统管会计，总体感觉单位多，各单位账务处理方法又不尽相同，在效率与效果面前常常顾己失彼，各种小问题经常出现。

1、规范票据传递程序。及时、科学合理地票据流程是会计基础规范的重要内容之一，说其是会计核算的传动链也不为过。根据票据性质的不同，应对其进行不同的管理。对于一些有共性的小额票据，是否能考虑减少结算次数，比如银行结算费，有的单位每个月都有，但金额大都较小，按每个季度进行结算无论从时间上或效果上来看都很划算。另外，总出纳和资金会计应尽可能在当天向各统管会计传送收入支出凭证，以免影响核算进度，甚至造成票据积压、遗失。

2、加强审核效果。据知，由于工作业务量的原因，统管会计填具凭证后，相关审核员大都是一种象征性地审核，甚至连票据、记账凭证都未查看。建议加强交叉审核，对会计核算凭证、账务进行事中、事后审核、监督，避免差错，这样也使会计核算过程更规范、合理。

3、打破分部门核算模式。当前，各核算中心大都按部门系统设立柜台，每个统管会计管一至几个不等的部门。这种模式从理论上可能更利于集中核算，但缺点也不少，容易造成一种“一呼百应”的现象，原部门以往的弊端往往会影响统管会计的职业判断和独立性。

4、制订技术标准。对于一些普遍性的经济业务和事项，应制订出统一的可操作性强的会计标准、规范，便于统管会计参照。

5、发扬团队精神。进入中心的单位各异，情况复杂，有些经济业务或事项往往非常棘手。建议各统管会计加强协商，对复杂的、一时难于处理的问题先进行小范围或集体讨论，向领导请示后再作定夺，而不能单凭统管会计个人主观想法来处理。

三、如何建立健全行政事业单位会计集中核算制度

要进一步建立健全这一会计制度，本人认为除了加强领导，加强管理，加强学习外，更重要的是继续深入改革，积极地与新的财政体制改革接轨。这里所说的财政体制改革就是现在国家努力推进的国库集中收付制度。

所谓国库集中收付制度（也称国库单一帐户制度），就是将本级政府所有的财政性资金全部集中在国库或财政在银行开设的资金帐户，并由财政部门来统一管理和统一核算。这里所说的“政府所有的财政性资金”，不仅包括由征收机关征解的各项财政收入以及由此形成的各项财政支出，也包括纳入单一财政帐户管理的政府部门和行政事业单位组织的各项预算外资金收入和支出。在国库集中收付制度下，政府的一切资金，无论是财政资金，还是政府各部门组织的收入以及由此形成的支出，除不实行单一帐户管理的部门或单位外，都必须纳入国库单一帐户内核算，并由同级财政部门管理和监督。政府各部门和行政事业单位都不再在银行开设帐户，所有收入缴入该国库单一帐户，支出由国库单一帐户直接拨付给商品和劳务的提供者，即使是个人工资也由同级财政部门直接从国库单一帐户拨付至个人在银行开设的工资帐户。它是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。

国库集中收付制，是对财政资金实行集中收缴和支付的现代国库管理制度。我国目前所实行的国库管理制度是在计划经济条件下形成的，其主要法规依据是1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》。随着我国经济体制改革的不断深化，特别是1994年以来，相对于我国财税、金融体制方面的许多重大改革，作为财税、金融管理重要内容的国库管理制度，改革显得滞后，问题也日渐突出。就我国目前的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重帐户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，已越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。其主要弊端是：重复和分散设置帐户，导致财政资金活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于对其实现有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算早编细编、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等违规问题时有发生，甚至出现腐败现象。鉴于此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，按照建设公共财政框架的思路，逐步建立和完善以国库单一帐户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理体制。因此，国库体制改革已成为当前财政体制改革的重要方向。

在我国实行国库集中收付制度，是规范和强化财政收支管理的现实要求，也是我国社会主义市场经济的必然选择，对于建立和完善我国社会主义市场经济体系有着重要的意义。

1、实行国库集中收付制度，有利于财政部门资金调度，提高财政资金使用效率。财政资金收入、支出一次到位，不需经过层层划转，预算单位暂时不需支出的财政性资金集中在国库，财政部门对资金实行统一调度和灵活管理，使资金保障更加有力，并从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和支出单位多头开户、重复开户的混乱局面，会大大提高财政资金的使用效率和效益。

2、实行国库集中收付制度，有利于保证财政收入及时、足额入库。可在很大程度上杜绝目前收入缴库过程中普遍存在的“跑、冒、滴、漏”现象，做到应收尽收，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题；同时还有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况，保证财政必需的可用资金。

3、实行国库集中收付制度，有利于强化财政监督，提高财政理财水平。由于实行了国库单一帐户，剩余资金全部留用在该帐户，可以有效地防止“提前动支流用，事后办理追加”的不正常情况的发生，充分发挥预算控制作用。此外还有利于实现对财政资金流向、流量的全方位监控，进一步规范财政支出管理，强化预算约束，提高财政的宏观调控能力。

4、实行国库集中收付制度，是保障国家财政性资金安全与完整，从源头上遏止腐败的一项重要措施。由于所有收支都在一个帐户核算，使用者和资金拨付、核算者相分离，一切都在公开、透明条件下运行，没有中间环节，可以从源头上有效遏止腐败，弱化政府各部门的理财意识和利益观念，提高政府效率，确保政府职能履行。

5、实行国库集中收付制度，可有效地控制乱收费。实行国库单一帐户制后，对行政性收费基本实现收入税收化，支出预算化，账户金库化，督查经常化的“收支两条线”管理，有效地控制乱收费现象的发生。

实行国库集中收付制度是一个庞大而复杂的系统工程，在现阶段，要全面实现国库集中收付的条件还不具备，因为目前的财政体制根本不能保证所有的财政性资金收入和支付都能通过国库进行收付，财政体制还没有实现高度法制化、规范化、现代化。如果仅仅将目前已缴入国库的预算内资金按单一帐户制管理，其作用是很有限的。因此，要实现真正意义上的国库集中收付制还较为困难。但是，这并不意味着我们在国库集中收付制度建设上就无所作为。根据我国的国情，在构建公共财政框架时要按照“总体规划，分步实施”的原则，分阶段来实现国库集中收付制度。

现阶段，先从财政支出管理方面，即从理财机制方面着手，变分散理财为集中理财，对财政性资金实行由财政部门直接办理的会计集中统一核算业务。目前，全国各地相继成立的会计核算中心就是实行国库集中收付制度的一次探索和创新。

这是鉴于目前行政事业单位中普遍存在的财务收支管理较为混乱、会计信息失真情况较为严重的现状而采取的以会计集中核算为主要形式进行的一项改革。其作为一项深化财政体制改革的崭新工作，在强化财政监督，提高财政资金使用效率，从源头上预防和治理腐败，规范会计基础工作，提高会计信息质量已取得明显成效。与以往财政管理制度相比，这项改革在三个方面取得了突破性进展：一是改变了资金的管理方式。取消了行政事业单位的银行帐户，所有财政资金都集中在财政部门统一开设的帐户；二是改变了收支的管理方式。单位所有的资金归由财政部门直接收付，单位财务收支行为受财政部门的全方位监控；三是改变了会计的核算方式，由过去单位各自核算变为财政部门集中统一核算。这项改革的本质就是建立了“财政性资金所有权归政府，管理权归财政，使用权归单位”新的财权关系。会计集中核算形式贴近国库集中收付制度，代表了国库集中收付制度的改革方向，会计集中核算的部分职能可以构成财政国库集中收付制度的补充。因此，我们在积极推进会计集中核算的同时，必须加快国库集中收付制度的改革，并为逐步向国库集中收付制度过渡创造条件。

那么，作为财政支出管理改革的会计集中核算如何做好向国库集中收付制度过渡呢？

基于当前预算管理不规范、财政内部职能还未完全理顺、计算机管理落后以及银行结算体系不发达等诸多因素限制的情况下，建立会计核算中心。实行会计集中核算，其目的就是为了逐步向国库集中支付制过渡。应根据财政部、中国人民银行联合印发的《财政国库管理制度改革试点方案》的精神，在不改变预算单位的资金使用权、财务管理和会计核算权限的前提下，本着“既积极、又谨慎”的原则，应先易后难，积极创造条件，向国库集中收付制过渡，将资金集中在国库，在财政内部资金管理和收入管理方面逐步与国库集中收付制度接轨。

根据这一原则，不断完善和发展会计集中核算的职能和管理范围，结合会计集中核算的特点与《试点方案》的要求，对财政国库集中收付制度的具体操作设想如下：

一、增加会计核算中心的职能，实行“一个机构，两种职能”。一个机构即会计核算中心。二种职能即在原会计核算中心的基础上增设国库集中收付职能，对预算单位支出仍按现行政策制度，继续实行帐户集中开设、经费集中结报、会计集中核算的改革形式；对预算单位预算外收入实行直接缴入预算外资金财政专户，不再设立各类收入过渡性帐户。即原先在核算中心开设的统一帐户的基础上，另开设一个财政专户。这样运行既能全面反映预算单位的收支情况，又能为预算早编细编提供详实的收支数据。

二、规范预算单位政府采购资金结算，通过会计核算中心，实现财政直接支付。应对已纳入集中统一会计核算的预算单位在政府采购项目（政府集中采购目录所规定的项目）中的资金进行结算，实行政府采购中心凭统一核算单位的采购物品验收合同而向会计核算中心开具付款通知书的资金结算管理办法，即财政部门负责采购计划的审批，但不直接参与具体采购事务；政府采购机关负责管理或组织采购工作，但无权支付货款的采购资金结算制度。这样，使政府采购中心、会计核算中心以及预算管理单位之间在资金结算环节上形成采购、付款、验收三权分离、互相制约的政府采购机制，从而加强了财政监督职能，实顼了财政资金集中支付的公平、公正和效率。使政府采购机关从繁杂的采购资金核算中解脱出来，专门从事政府采购业务，提高其办事效率。与此同时，可通过会计核算中心真正实现集中直接支付。

三、通过会计核算中心对预算单位实行比较完整的国库单一帐户支付改革形式。其具体步骤是：

1、按照《试点方案》做法，结合实际制定具体支付操作办法和程序。

2、安排专门人员，从事支付及相关核算业务（运作初期至少需出纳、稽核、记账、综合等岗位人员）。

3、选择代理银行，开设有关的零余额账户及小额现金账户。试点初期，该账户可暂以“先拨后支”作为过渡，待条件成熟时再改为“先支后拨”，即真正转为零账户。

4、开发专用软件，建立相应的支付操作系统。为保证国库单一账户支付连续性和完整性，纳入试点范围的财政资金（包括预算外资金），全部通过国库单一账户体系支付和清算。

5、建立现代国库管理制度是我国财政预算管理的一项重大改革，涉及面广，情况复杂，任务相当艰巨。要搞好这项制度建设，不仅需要修订和制定相关法律法规为此项改革提供法律基础和保障措施，而且还要采取一系列必要的配套改革措施。如加快推进预算编制改革；进一步推广和完善政府采购制度；健全全国性的银行间计算机网络系统，提高国库单一账户的清算效率；建立健全各式各级财政管理电子信息系统和国库管理操作系统等。

综上所述，在会计集中核算基础上建立国库集中收付制度，是在目前情况下在规范的国库集中收付制度尚未建立之前的一种过渡形式，把二者有机结合起来，是符合我国特殊国情的一种国库管理制度改革，可以在一定程度上弥补国库集中收付制度的不足。可以相信，随着我国加入WTO和社会主义市场经济体制的不断完善和发展，其在实践中必将发挥应有的作用。

参考文献

《会计法》

《行政单位会计制度》

《事业单位会计制度》

财政部《财政国库管理制度试点方案》

《云南财政国库管理制度改革文件汇编》

《开远市市级行政事业单位会计集中统一核算暂行办法》

《开远市会计集中统一核算单位备用金管理规定》

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