一、地方政府债务的现状5
（一）政府性债务增减情况7
（二）双柏县本级政府性债务情况8
（三）乡（镇）政府债务情况8
二、政府性债务形成的原因及分析 9
三、政府债务对地方财政运行的影响10
（一）增大了地方财政运行困难10
（二）迟滞了地方财政收入的增长11
（三）制约了公共财政职能的发挥11
（四）不利于地方财政改革的深化11
三、化解政府债务，促进财政发展的对策12
（一）合理确定地方政府的财权和事权，加大转移支付力度12
（二）推动县域经济发展，壮大县级政府财政收入规模，增强地方财政实力12
（三）完善政府绩效评价和监督体系，以减轻地方政府财政支出和债务压力13
（四）全面清理各类债务，逐步化解地方政府债务13
（五）健全地方政府债务管理机制，控制地方政府债务风险14
（六）建立公开的地方政府融资渠道，规范地方政府举债融资管理，允许有条件的地方政府发行地方债券16
摘 要
由于受多种因素的影响，近年来地方政府债务呈现上升、积累和扩大的趋势,庞大的地方政府债务成为影响经济社会稳定和发展的因素，甚至已经成为地方经济发展的巨大包袱和地方财政风险的巨大威胁,已严重影响了县乡财政的运转。通过对地方政府债务形成原因的分析，探究了地方政府债务对地方财政运行的客观影响，在此基础上提出了化解地方政府债务和促进地方财政发展的措施。
浅谈如何化解基层政府债务
根据有关^^文档统计，近年来我国基层政府债务呈现上升、积累和扩大的趋势,庞大的地方政府债务成为影响经济社会稳定和发展的因素，成为地方经济发展的巨大包袱和地方财政风险的巨大威胁,已严重影响了县乡财政的运转，成为影响经济社会稳定和发展的因素，引起了各级的关注。
一、地方政府债务的现状
所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。目前地方政府债务普遍,表现形式多样，如：地方财政应支未支,应拨未拨,应补未补;地方债务担保,国企改革支出,对下级财政救助;超越正常权限发生的担保或允诺承担偿还责任的债务,其中包括部分外债和对国内金融机构的债务;在地方政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务;地方政策性投融资公司的呆坏账损失和投资损失等。我国《预算法》第三条规定,“各级政府预算应当做到收支平衡”;第二十八条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”因此,地方财政债务从法律上无法得到弥补。加之,地方政府、公用事业单位借债在内的民间隐性债务大多以挤占专款、欠账、挂账等方式出现,造成财政赤字事项、金额、责任和负担均不明确,特别是弥补财政赤字的资金来源不明确,使其风险加大。
从双柏的县情来看，始终坚持“一要吃饭，二要发展”的理念，努力增收节支，积极筹措资金偿还债务。在财力比较有限的情况下，确保了全县人员工资按时发放和机构正常运转，保证了2008年全县无新增政府性债务发生，全县化解政府性债务工作取得新成绩。在经省财政厅初步认定的政府性债务11852.53万元的基础上，全县政府性债务余额降到了11621.71万元，全年累计减少政府性债务230.82万元，其中：县级减少债务186万元，乡镇级减少债务44.82万元。根据省财政厅已锁定的债务11852.53万元，2008年化解债务170.82万元，其中：发改委7万元；文体局53.87万元（文化中心外围改造、音乐喷泉、向卫生局借款51.5万元）；教育部门60.13万元；卫生部门5万元；妥甸镇23.1万元（林业站壁翠山泉公司建设22万元）；法裱镇雨龙敬老院综合服务楼建设工程11万元；大麦地镇7.32万元；爱尼山乡1万元；安龙堡乡2.4万元。年底债务为11681.71万元和今年1-6月份的政府性债务，严格按照《云南省地方政府性债务管理系统》要求，逐笔、逐项的对我县2009年1-10月的政府性债务认真清理、核实，并如实填报了投融资平台报表。至今年10月底县乡（镇）两级政府性债务总额为13523.09万元（含政策性挂账3033万元），其中： 直接债务9428.39万元，占69.7%；担保债务1061.7万元，7.9%；政策性挂账债务3033万元，占22.4%。
（一）政府性债务增减情况
1.新增债务情况
经过对认定后的债务进行清理，我县2009年新增债务3371.75万元，全部是县开发投资有限公司通过州投资开发公司融资借款，其中:1、县城西北片区建设项目开发贷款1500万元；2、中小学校舍安全工程建设项目512.75万元；3、水利工程建设项目247万元；4、小庙河沿湖环境综合整治项目400万元;5扩大内需项目配套资金712万元，
2.偿还债务情况
我县2009年共偿还政府性债务1530.38万元，其中：1、县城西北片区建设项目开发贷款1500万元转借给双柏东和置业有限公司，由其偿还本息，根据合同规定不再作为政府性债务；2、县发改委减少债务3万元；3、卫生局下属疾控中心减少3万元；4、教育部门减少21.88万元，今年上级安排的24万元化解债务奖补资金，由于有部分未开据发票，未纳入化解范围，待手续齐备后下次上报。
新增债务的主要原因：1、扩大内需配套资金，2、加大了基础设施建设。
（二）双柏县本级政府性债务情况
2009年10月末，县本级政府性债务总额为11589.97万元，占全县政府性债务13145.45万元的88.3%，其中：直接债务7587.01万元，占全县政府性债务的58.8%；担保债务956万元，占全县政府性债务的7%；政策性挂账债务3033万元（含粮食财务挂账2292万元），占全县政府性债务的22.4%。
按行业、部门债务性质划分：
1、直接债务7946.2万元。其中：一般公共服务部门2235.05万元，占28.1%；财政部门2384.86万元，占30%；国土资源部门601.16万元，占7.6%；公共安全部门44.43万元，占0.6%；教育部门846.12万元，占10.6%；文化体育与传媒部门177.52万元，占2.2%；社会保障和就业部门39万元，占0.4%；医疗卫生部门612.7万元，占7.7%；环境保护部门6万元，占0.1%，城市社区部门386.6万元，占4.9%；农林水部门294.5万元，占3.7%；交通部门94.26万元，占1.2%；采掘电力部门80万元，占1.1%，粮油物资储备及金融部门175万元，占1%。
2、担保债务956万元。其中：一财政部门410万元，占42.8%；城市社区部门146万元，占15.4%；农林水部门400万元，占41.8%。
3、政策性挂账债务3033万元。其中：国有粮食购销企业政策性粮食财务挂账2292万元，占75.6%；供销企业741万元，占24.4%。
县本级债务所占比重较大的主要原因：一是乡镇教育、卫生、公安、城建、土地等部门收归上级主管部门管理，债务由县主管部门统计；二是中密度纤维板厂欠账比重较大。三是新增基础设施建设贷款。
（三）乡（镇）政府债务情况
至2009年10月末，我县乡镇级政府性债务余额为1555.48万元,占全县政府性债务总额的11.7%。分乡镇情况为：妥甸镇146.9万元，占乡镇级政府债务总额的9.25%；大庄镇353.91万元，占24.17%；法裱镇175万元，占11.02%；鄂嘉镇398.13万元，占25.07%；安龙堡乡89.45万元，占5.63%；大麦地乡欠款75.32万元；占4.74%； 爱尼山乡228.72万元，占14.4%；独田乡90.45万元，占5.7%。
二、政府性债务形成的原因及分析
政府债务形成的原因众多繁杂，但追根溯源，其主要原因有以下几个方面：
（一）是体制原因形成政府债务。我国由传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，由于过去政企不分、政府间责权不清，体制转轨后形成了许多债务。
1、由于计划经济体制下的政企不分，为壮大我县工业经济，扶持县乡企业及非公经济发展，以政府或财政名义向上级争取借入各种财政有偿资金，转借给县乡企业用于生产，因企业经营不善，效益低下，无力归还，形成差欠上级财政有偿资金。
2、1998年以前，教育“两基”建设中，由于上级补助资金不足和县级无财力配套形成的建设资金缺口。
（二）是经济发展滞后，财政保障能力弱形成政府债务。一方面，由于我县工业基础薄弱，经济发展滞后，需要地方财政投入的事项范围广,资金需求与可能的差距大。另一方面，我县财政自收收入主要来自农业，税基薄弱，随着农村税费改革政策实施，农业税取消征收，财政增收乏力,部分应该保障的支出未能得到有效保障。支出方面，随着多次大幅度的调增人员工资，每年新招收录用大量行政事业单位工作人员等，使人员经费支出大幅度增长。而上级在核定补助过程中，留有一定缺口由县级承担，造成县级财政资金缺口逐年增大，财政自给率大幅下降，县级财政调控能力弱化，财政保障水平极为有限,需求与可能的巨大矛盾，形成了一些债务，如：县级财政为保证人员工资的正常发放，不得不欠拨上级专款；行政事业单位机构运转保障水平低，形成办公经费、车燃修理费和业务接待费差欠；教育、水利、交通、城建等工程建设县级配套不足形成的差欠。
（三）是由于建设项目管理体制不尽规范，以及建设单位存在无立项搞建设或已立项不按计划实施等任意扩大建设规模的行为，也是形成政府债务的主要原因。
(四)是因不能树立正确的科学发展观和政绩观,不能量力而行、量财办事，盲目欠账搞建设，形成了不少的债务。
二、政府债务对地方财政运行的影响
（一）增大了地方财政运行困难
政府债务的存在增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这样，造成恶性循环，使地方财政超负荷运转。
（二）迟滞了地方财政收入的增长
在社会主义市场经济建设日趋完善、公共财政体系建设不断加强的情况下，尽管地方政府对经济的干预越来越少，但地方政府加强基础设施建设、改善投资环境，推动经济发展的作用却在加大。由于地方政府债务的影响，地方政府信用降低，举债成本提高，而地方财力又十分有限，地方政府投入基础设施的能力大大削弱。这样，地方经济发展后劲不足，在较大程度上制约了地方财政收入的增长。
（三）制约了公共财政职能的发挥
由于地方政府债务以财政“兜底”，使本来就步履艰难的地方财政雪上加霜，地方财政保证正常运转都非常困难，更没有能力投入公共设施和满足群众日益增长地对公共服务的需要。这样，导致了地方财政难发挥其应有的公共财政职能。
（四）不利于地方财政改革的深化
近几年来，财政改革力度不断加大，财政管理不断走向规范化。但由于地方政府债务的复杂关系，使得财政在理顺收入和支出关系，加强规范管理方面加大了难度。同时，在深化地方财政改革时，财政支出的压力也进一步加大，例如农村税费改革、国库集中收付、公务用车改革、农村义务教育、农村新型合作医疗和养老保险等，财政都需要增加支出。收入有限和支出刚性增加以及政府债务的矛盾，使得改革的难度加大。
三、化解政府债务，促进财政发展的对策
（一）合理确定地方政府的财权和事权，加大转移支付力度
造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度。
（二）推动县域经济发展，壮大县级政府财政收入规模，增强地方财政实力
要化解地方政府债务，解决当前区县财政困难的问题，最根本的出路在于推动县域经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，这样，才能从根本上解决债务风险问题。因此，上级政府部门要制定推动县域经济发展的政策，采取扶持有效措施，解决区县经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况，建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。
（三）完善政府绩效评价和监督体系，以减轻地方政府财政支出和债务压力
要着力解决地方财政供养负担重、财政支出压力大和刚性大的矛盾，就必须加快地方政府行政管理体制改革。一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，将地方政府的职能从经济发展与经济建设方面转换到公共管理和公共服务上来，通过政府职能调控，加大地方经济的市场化程度，推动地方经济发展；二是进一步精简地方政府行政机构数量，压缩地方财政供养人员数量和比例，缩小地方财政的供养系数。通过精兵简政，节约行政开支，减轻地方财政支出压力，减少地方政府债务规模不断扩大的压力；三是坚决杜绝“政绩工程”，要改革和完善地方干部考核选拔机制，用科学发展观来衡量干部的政绩，防止出现新的“政绩工程”，避免产生新的“政绩工程”负债。
（四）全面清理各类债务，逐步化解地方政府债务
全面清理地方政府债务，彻底弄清地方政府债务规模、结构、分布等基本情况，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，编制地方资产负债表。针对经常性债务和融资性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务，研究不同的处置办法，进一步强化偿债措施。要遵循“杜绝当年新增欠款、逐步化解历史积欠”的原则，对财政周转金，除部分依政策可以核销外，其余部分要严格按目标考核办法，按“谁发放、谁回收”的原则进行清收。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。
（五）健全地方政府债务管理机制，控制地方政府债务风险
一是建立高效的政府债务管理机制。明确政府债务管理机构的工作职责和权限，细化举债审批程序，规范地方政府债务审批权限，除经县区政府债务管理委员会批准外，任何部门、单位和乡、镇不得擅自举债。对确实需要举债的，在审批时，实行“三个一律”:举债项目不符合国家政策规定，不符合地区经济发展规划的，一律不审批；举债单位不具备偿债能力的，一律不审批；举债项目没有纳入举债计划的，一律不审批。
二是建立灵活的政府债务偿还机制。逐步实行偿债专户管理。在财政部门设立债务偿还专户，专门用于偿还政府债务。由财政预算内、外资金偿还的债务，财政部门按计划和还款进度，将偿债资金直接拨入政府偿债专户。经财政转贷的国债资金、国际金融组织的贷款，由使用单位将偿债资金划入偿债专户，由财政部门一个口径归还。逐步建立偿债准备金制度，按照政府债务管理的政策要求，财政部门要建立一定规模的政府偿债准备金，待条件成熟后，列入区地方财政预算，实行专户储存，统一管理。
三是建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。项目竣工后，必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。对随意欠发工资、拖欠工程款，随意向干部职工借款集资的，要设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督。纪检(监察)部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
（六）建立公开的地方政府融资渠道，规范地方政府举债融资管理，允许有条件的地方政府发行地方债券
要通过建立公开的地方政府融资渠道，使合理的地方政府举债规范化，并设法使地方政府存在隐形债务显形化，杜绝以往没有地方债务没有“正门”，只好走“旁门”的不合理现象，堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。要修改和完善《预算法》有关地方政府融资的相关规定，允许有条件的地方政府以规范的形式发债借贷，以解决地方政府在基础设施建设和公共服务方面财力不足的状况，把地方政府债务纳入地方预算管理，通过预算约束，防范地方政府债务风险。
参考文献：
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3、探索 创新 发展—云南财政改革与发展
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