农业银行基层机构内部控制建设思考3
一、目前农业银行基层内控方面主要存在的主要问题：3
（一）会计内控监管防线脆弱4
（二）规章制度落不实5
（三）ABIS系统缺陷7
（四）内控理念偏差8
（五）缺少专门的操作风险管理和有效的风险识别9
（六）内控制度不够合理10
（七）忽视了人的风险10
二、内控建设措施11
（一）加强会计内控监管11
（二）有效落实并贯彻执行各项业务规则12
（三）完善ABIS系统功能13
（四）在各级领导和广大员工中普及内控知识，树立现代内控理念。13
（五）设立风险管理机构，提高风险识别能力15
（六）、应该以动态形式完善内控的业务系统。16
（七）、以人为本，培养一支高素质、善管理的农行员工队伍。16
内 容 摘 要
本文作者首先提出我国农业银行基层机构的内部控制还处于相当初期阶段，内控环境比较差、内控制度不完善、内控流程不合理、内控方法不科学等缺陷和不足普遍存在。指出农业银行基层机构目前存在的七类主要问题：会计内控监管防线脆弱；规章制度不落实，新一代会计应用系统（ABIS）缺陷，内控理念偏差，缺少专门的操作风险管理和有效的风险识别，内控制度不够合理，忽视了人的风险等。进而提出了加强我国农业银行基层机构内部控制建设的措施：一是加强会计内控监管；二是有效落实并贯彻执行各项业务规则；三是完善ABIS系统功能；四是在各级领导和广大员工中普及内控知识，树立现代内控理念；五是设立风险管理机构，提高风险识别能力；六是应该以动态形式完善内控的业务系统；七是以人为本，培养一支高素质、善管理的农行员工队伍。^文档重点着力于揭示我国农业银行基层机构内部控制目前存在的主要问题，并有针对性地提出了解决问题的对策，对加强农业银行基层机构内部控制建设具有较强的指导意义。
关键词：农行基层机构 内部控制建设 思考
农业银行基层机构内部控制建设思考
所谓内部控制是指管理者为确保法律法规及经营方针政策的贯彻执行,维护财产物资的安全与完整,保证财务会计和其他相关信息的准确性、及时性与可靠性，避免或降低各种风险，促进单位经营管理活动的经济性、效率性和效果性，实现既定的组织目标，在充分考虑内部环境因素的基础上，综合利用各种分析方法，针对人、财、物各生产要素及相关的财务活动而制定和实施的一系列方法程序和制度等所形成的一种自我检查、自我调整和自我制约的系统。内部控制的主体只能是单位内部人员，而客体则是单位内部的基本要素，即人、财、物及其在经营中所形成的一系列组合形式。内部控制的事实在中外历史上虽然不同程度地早已存在，但一般认为，近代内部控制产生于18世纪产业革命以后，它是企业大规模化及资本最大化的结果。20世纪初期逐步形成，50年代以后逐步完善，内部控制经历了一个从最初涵义模糊狭窄到后来内涵清晰完整、涵盖范畴更加广泛的过程，融入了古今管理思想和实践经验，并在最近几十年受到人们的普遍重视和广泛应用。
一、目前农业银行基层内控方面存在的主要问题
（一）会计内控监管防线脆弱
会计内控体系是一个由基层营业机构实时事中监督、上级会计管理机构事后监督以及会计内控检查评价等环节组成的分层次的完整体系。目前在一些农行基层营业机构会计内控体系中，无论是作为第一道防线的基层机构坐班主任自律监督，还是作为第二道防线的管辖行财会监管，都未能完全发挥其应有的作用，防范风险的功能被弱化。
1、财会监管力量薄弱。例如按农行《财会工作监管制度》的要求，各支行应按5—7个营业网点配备1名财会监管员的标准配备专职财会监管员，并在各级行配备处、科、股等相应级别的财会监管员，但在实际执行中大部分支行的财会监管员都是兼职的。不少财会监管员在文化程度、工作年限、职称等方面不符合总行规定条件，个别支行配备的财会监管员甚至无从事财会工作经历，无法胜任。部分支行的财会监管员兼职过多，财会监管人员的监管工作时间得不到保证。另外，部分财会监管人员待遇差，不仅工资系数在部门管理类人员中属较低的档位，而且责权利也不对等，因此挫伤了他们的工作积极性。
2、监管手段比较落后。目前，ABIS系统功能较为单一，主要是用于处理柜面业务，其安全控制功能相当有限，还不能有效地利用这一系统实现会计内控的自动监控、分析、预警。财会监管工作方式仍以现场检查为主，效率低、时效性差，需要耗费大量的人力、时间，且往往达不到预期效果，对一些较隐蔽的问题难以查出或不能及时查出。
（二）规章制度落不实
规章制度的制定和实施是会计内控的主要手段，在内控要素中处于核心和主体地位。由于各种主客观原因，一些重要的内控规章制度在基层营业机构没有真正落实到位，管理控制不严，业务处理不规范，产生安全隐患。
1、主管授权流于形式，导致重要业务缺乏控制。目前，营业网点需授权业务最多的是五万元及以上金额的大额存现、取现业务，占应授权业务的百分之五、六十，其次为十万元及以上金额的跨中心汇兑业务，占应授权业务的百分之二、三十。由于需要授权的交易过多，当业务量大时，主管穷于应付，根本无暇仔细审查授权内容，授权成了一种机械操作。更有甚者，主管干脆让经办柜员自行授权。
2、密码管理不完善，可能导致制约失效甚至威胁系统安全。密码管理是确保岗位制约有效、系统安全可靠的关键手段，但目前在这方面的管理也不尽如人意。（1）是密码管理方式落后。现行对网点柜员密码的管理仍比照UNIX系统管理员或用户密码的管理方式，即柜员更改密码后，要将其登记在密码本上封存保管，这样既手续繁琐、不便于柜员及时更改密码，又容易泄密。（2）是柜员、主管密码均存在被盗用的风险。只要调阅监控录像^^文档，柜员、主管录入密码的动作一览无余，稍加分析即可得知其所输密码。另外主管授权只能在柜员的操作终端上进行，容易泄密。
3、对现金、重要空白凭证、库房钥匙管理不当；对印、押、密码管理不严，存在章印不分管、不分存、重要空白凭证和有价单证不严格执行入库、登记、领用手续；不按规定对企业预留签章进行折压核印；安控卡密码设置过于简单或重复使用，不及时更换密码；银行对存款支付凭据、签章、票据真伪的鉴别能力差，防范诈骗风险能力低。例如：部分县支行的营业网点从支行调运重要空白凭证，由网点人员到县支行领取，自行携带回营业网点。有的柜员制网点柜员轮班不交接现金，而由各柜员封箱入库保管，既占压了现金库存，又存在安全隐患。在库房钥匙管理上，一些网点柜员擅自调班或因人员不足轮班时，往往导致交叉接触两把钥匙的现象，有可能给一些思想不轨的柜员造成复制另一把钥匙的可乘之机。
4、账务核对不认真、不及时。一些基层银行机构账户管理比较混乱，对异常现金支取没有采取监控措施；违规办理大额提现比较普遍；账户异常变动没有监控，对客户资金来源的真实性、合法性缺乏鉴别能力；对外对账中，银企对账形同虚设，缺乏有效规则，部分机构未按照《人民币结算账户管理办法》规定与存款人核对账务，而是由银行会计人员负责，这样会计人员既负责银企对账又负责账户管理，监督约束机制未能充分发挥，有的虽有银企对账制度，但银企对账由多个部门或多人负责，没有统一管理，基层营业机构普遍存在管理人员、操作人员和业务人员兼职的现象，银企对账不及时不彻底。内部对账中，一些网点的坐班主任对日终核对不够重视，有的敷衍了事，流于形式；少数网点坐班主任对交易凭证的审核在次日进行；不少坐班主任没有严格执行定期核对。
5、授信业务审查、审批不规范。贷款“三查”制度执行不严，贷前调查流于形式；贷时审查不严，存在对担保抵押不足、担保主体资格不具备的企业发放贷款的情况，没有严格审查贷款用途甚至发放冒名贷款；贷后管理不到位，没有按照规定对贷款进行跟踪检查，对贷款资金使用情况没有进行监督，贷款资金有被挪用情况，贷后评价工作未能有效落实，或流于形式，对有的企业贷款风险认识不够；未能对集团客户进行统一授信管理，未对集团客户实施授信总量限额管理；违规越权办理授信业务，违规为企业办理授信业务。
（三）ABIS系统缺陷
目前，银行柜面业务处理的电子化显著提高了业务处理效率，同时，也给内控带来了新的问题。以ABIS系统为例，我们在日常工作中发现，ABIS系统本身在安全性和风险控制方面尚不够完善，仍存在一些缺陷，如得不到及时修补，而被品行不端的柜员所利用，将是相当危险的。
1、对通知存款，存款日期未设计成支取系统日期，可随意输入，或默认取上笔交易日期，极易造成计息差错，还给柜员提供了通过故意错输日期以套取利息的机会。
2、ABIS掉线后，正在操作的柜员，不需正确密码即可进入ABIS系统如常操作。
3、日常办理交易时如遇系统故障，已授权交易会出现交易失败现象，第二次办理该交易还是会出现交易失败现象，但第三次办理该交易时不需授权就可直接提交成功，导致“授权失效、交易成功”的怪现象。
（四）内控理念偏差
内部控制中，人的因素至关重要，不管是管理者还是员工，既是内部控制的执行者，又是控制环节的“被控制对象”，其观念、素质和责任意识等都影响着内部控制的效率和效果。尤其是领导和员工内控理念的落后，在很大程度上削弱了会计内控体系的风险防范作用。
1、风险防范意识淡薄。很多人认为内控只是查错防弊，把主要精力用于业务复核、事后监督，未做到防范在先。不少财会监管员在制定和实施监管计划的过程中，关注重点多囿于会计基础工作规范化方面的问题，未突出风险监管、风险预警。员工普遍对内控制度理解不深不透，知其然而不知其所以然，执行制度的自觉性大打折扣。
2、消极心理对内控的负面影响。随着社会观念的日益多元化以及银行内部改革特别是近年来减员分流、高级管理人员与员工的收入差距过大等因素日渐触及到一些深层次矛盾，致使员工的道德观念、行为规范、价值取向、生活方式等也受到较大冲击，少数员工产生了消极对抗的心理，在工作上往往表现为简单应付、短期行为，甚至诱发道德风险，从而对会计内控体系产生很大的破坏性。
（五）缺少专门的操作风险管理和有效的风险识别
根据巴塞尔委员会的定义，操作风险有人员、系统、流程和外部事件等四类因素，几乎涉及到银行的各个部门和岗位，但目前农业银行不同类型的操作风险由不同的部门负责，没有一个协调部门，有的行虽然设置风险管理部门，但仅仅是负责已经形成了的不良资产的清收或针对授权、信贷业务，没有涉及到会计和其他类型的操作风险管理。另一方面是对风险不能有效识别。目前各基层行虽能依据相关法律法规、监管要求制定风险控制目标，但风险管理系统不健全，对风险识别和评估方法落后。主要表现在：1、缺乏一支强有力的风险管理队伍，银行基层风险管理人员偏少，业务水平参差不齐，缺乏有效进行风险管理的前提条件。2、缺乏必要的风险评估手段，多数基层行仅满足于业务前后台分离，缺乏交易风险管理监控手段，不能正确预警，再加上风险评估体系缺少量化考核指标，未能实现全程自动监控识别及对风险的预警，不能把风险控制关口前移，在实际业务中又由于人的主客观因素，对业务监控力度不够，导致“事前”预警和“实时”监控变成“事后”的监测和风险补救。如补救不力或无法补救，银行将承受巨额损失。
（六）内控制度不够合理
近几年来，银行的考核确实存在一定的偏颇，基层行的费用全部与业务的发展挂钩，而绩效考核制度本身设置的指标体系不合理，存在单纯追求业务指标，忽视对操作流程、经营的合规性等方面的考核，容易形成追求利润最大化而忽视风险的情况。在业务发展与风险防范的关系上，激励机制扭曲，偏重抓规模、抓效益，过分强调“存款立行”，“开拓生存发展空间”，往往忽视了内部控制，致使违规经营屡禁不止。
（七）忽视了人的风险
1、对“权力者”疏于管理。由于银行基层机构是“一把手”负责制，权于过于集中，很少受到约束，而上级主管部门一般只对高级管理人员做离任审计，很少做在职期间行为稽核。
2、部分员工不具备与风险防范和内部控制相适应的能力。多数基层行只重视业务人员上岗操作技能，政治素质与职业操守教育与培训跟不上，有的行对业务人员的培训达不到要求，无证上岗的人员为数不少，员工对业务学习不够，造成很多问题不能及时发现，及时堵住。对基层员工警示教育十分薄弱，很多基层窗口工作人员法规制度观念淡薄。
3、用人制度存在偏差。基层行因人才引进有一定的困难，在现有员工中，用人上过分考虑业绩因素，往往忽视了思想道德素质等指标，在对所谓的“能人”管理上，因其业绩突出，而一味迁就，放松了对这些人的管理。另一方面，岗位轮换制度、强制休假制度、干部交流制度、近亲属回避制度执行不到位，甚至形同虚设。
二、内控建设措施
针对农业银行基层内控建设相对滞后现状，防止一些新的业务还没有制定完善的操作规程和相应的管理制度而出现的风险控制真空，防止业务人员违规办理存款、贷款、结算业务，甚至内外勾结，引发案件，农业银行基层机构必须进行一系列行之有效的内部控制建设：
（一）加强会计内控监管
1、配备专职的财会监管员。营业网点不足5-7个的县支行可由二级分行按区域设置专职的财会监管员，财会监管员上收上级行管理，独立行使监管职权，由二级分行考核其业绩，工资不与县支行的业绩挂钩，但应与监管工作业绩挂钩。监管的形式和内容应以全程监控，分析、预警取代以往的现场检查和事后监督。
2、严格执行坐班主任派驻制。支行向所有的网点派驻坐班主任，充实第一道监管防线，坐班主任不参与网点的经营指标考核，由支行对其进行监管业绩考核，坐班主任待遇应与网点主任同等。
（二）有效落实并贯彻执行各项业务规则
对各项业务制定全面、系统的政策、制度和程序，并在全辖范围内保持统一操作要求。内控制度应覆盖所有的风险点，贯穿执行、监督全过程，重点岗位、重要风险环节做到互相制约、互相制衡。同时对现有制度应不断进行评估、修订、补充和整合，确保各项制度在各层次，各岗位得到贯彻执行，并加强规章制度执行情况的检查监督。应按照《商业银行内控指引》与《商业银行内部控制评价试行办法》要求，规范和加强对农行基层内部控制的评价，建立内部控制体系，健全内部控制机制。
1、深化主管授权内涵。主管授权之前先审核授权内容，先在审核的凭证上盖章才进入系统授权，业务量大的网点，可配备两名主管，保证主管授权不流于形式。
2、加强密码管理，简化密码更改手续。柜员更改密码不用在登记本上记录，只需坐班主任或财会监管员在系统中监控是否改密。柜员、主管改密时应用掩体遮掩键盘，即使调阅监控录像^^文档也无法知道柜员或主管的改密内容。
3、规范业务操作流程，确保内控制度在农行基层的有效执行。重要空白凭证和印章必须执行专人、专库管理，做到“印、押、证”三分离，不得出现印章管理兼管重要空白凭证和密押现象，应将钱账分管制度落实到位。严格双人管库、定期查库、查账制度。
4、设立自动账户核对系统，以实时提示风险，加强银企对帐工作。对资金变化异常，往来频繁的账户进行重点排查，对大额存款户重点进行逐户对账。对于不按时对账的客户暂停办理其结算业务，对账单收回率低的要对银行经办员进行处罚。
5、严格按照《商业银行授信业务指引》要求，落实三查制度，规范贷款审批和管理，坚决杜绝顶名、冒名贷款，自批自贷等违规行为。
（三）完善ABIS系统功能
ABIS系统由总行开发，也由总行修改、升级和完善，但是基层营业机构是具体的应用者，易于发现系统的问题和缺陷。基层机构的坐班主任应将系统运用中发现的问题和缺陷形面书面材料，定期或不定期地逐级上报科技部门，以求科技支持更加完善。
（四）在各级领导和广大员工中普及内控知识，树立现代内控理念。
上一世纪末，美国反对虚假财务报告委员会所属的内部控制专门研究委员会发起机构委员会（COSO）所提出的《内部控制——整体架构》专题报告，已成为国际公认的较为成熟的内部控制理论。中国人民银行于2002年颁布的《商业银行内部控制指引》也基本上采用了该报告的理论框架。农行基层机构要大力普及内控知识，提升内控理念，而不能把内控仅仅囿于账务核对、制度稽查的低层次上。
1、要建设良好的内控环境和内控文化。一套有效的内部控制体系主要并不在于发现差错，而是要减少发生差错舞弊的可能性，农行基层要想进行有效的控制，就必须一开始就建立一套高效率的内部控制制度，因为，内部控制不仅仅依靠规章制度条文起作用，而是深受企业内外部环境的影响，尤其是企业各级管理层和员工的经营理念、管理风格、企业文化、内控意识等，将直接影响到企业的内控效果，因此COSO报告将内控环境列为内控框架五大因素之一。为此，我们要从各级管理层管理理念的重塑以及员工的思想教育入手，以基层行领导、部门管理人员、基层网点员工为重点教育对象，建立良好的基层营业机构内控环境和内控文化。要使相关人员进一步增强对内控重要性的认识，让员工深刻领会到内控制度不仅是岗位制约，规范员工业务操作流程的武器，更是员工自我保护的法宝。员工要熟悉岗位工作的职责要求，理解和掌握内控要点，强化日常柜面监督及业务管理部门的定期再监督，真正把内控渗透到基层网点业务的每个环节，做到防微杜渐，而不能仅仅指望通过一些突击性的检查发现和解决问题。再次，应当把建立对员工的科学有效的激励约束机制作为改善基层网点内控环境的重要一环。在科学有效的激励约束机制下，员工遵章守纪、勤奋工作将获得相应的肯定和奖励，而消极应付、违纪违法将付出巨大的成本，只有形成这样一种稳定的预期，才能使基层员工在更深层次增强依法经营、合规操作的自觉性。必须肯定，拉开收入分配差距、加大绩效挂钩比重的大方向是正确的，但对基层营业机构的业绩考核和收入分配办法要尽可能做到科学、合理、公正，得到大多数基层员工的认同，并保持相对稳定。同时，要坚持“效率优先、兼顾公平”的收入分配原则，领导干部和员工的收入差距要控制在合理范围内，基础性工资发放要能保证员工日常生活所需。以人为本，对于生活特别困难的员工要予以关怀，努力帮助解决一些实际问题。要做好新形势下的员工思想政治工作，及时掌握基层员工思想动态，发现不良的思想苗头要及时采取措施。对于改革中涉及到的人员分流等关系到员工切身利益的事，一定要先行做好思想引导和方案配套工作，耐心地把工作做深、做细、做实，使各项改革取得大多数员工的理解和支持。
（五）设立风险管理机构，提高风险识别能力
各支行或按邻近区域设置风险管理部门，充分依托上级行开发的风险管理系统，负责农行所有类型的风险管理，风险管理部门要依据法律法规、监管要求制定风险管理目标，在完善风险系统等各种手段和途径的基础上，逐步提高风险识别能力，实现风险的全程监控、识别、预警，克服人为因素造成监管力量削弱。
（六）、应该以动态形式完善内控的业务系统
COSO报告表明，内部控制不是一套机械的制度规定，而是对经营管理活动进行监督与控制、发现新问题、解决新问题这样一个循环往复的动态过程。企业经营管理环境的变化必然要求内控的重点、手段、方式等随之而变化。随着金融业务的不断发展以及管理要求的不断提高，我们原来制订的某些控制规定已不完全适应变化后的现实情况，形成了制度缺陷。为此，农行基层内控应当紧紧围绕经营管理目标、既有重点、又有及时性、灵活性、准确性，并辅之以合理的奖惩制度，就可能会减少或避免控制不当或过分控制等问题，要根据风险网络化渗透、业务品种不断增加、犯罪分子作案手段翻新等新情况，针对工作中发现的新问题，组织相关部门对营业机构内控相关制度进行重新评价，找出制度上漏洞和缺陷，并加以修订和完善，使之更加符合客观实际，消除制度“盲区”和控制“断层”。要不断完善ABIS，及时搜集基层营业机构在应用该系统过程中反映的问题，对系统缺陷进行修补，以防系统缺陷被不法分子利用。
（七）、以人为本，培养一支高素质、善管理的农行员工队伍
1、应建立案件问责制度，对相关责任人追究责任。对发生的案件，不仅应依法追究直接责任人的责任，而且应按照有关规定，追究上一级相关领导的责任。对事后监督与内审人员同样应实施问责制，对检查中流于形式、敷衍了事，应发现问题而未能发现。或发现问题后隐瞒不报的应严格追究其检查责任，落实对稽核人员的责任追究制度。
2、完善员工任职年限、岗位轮换、强制休假、近亲属回避等管理制度。建立和落实对员工特别会计人员的异常行为排查制度，禁止农行员工经商办企业或从事第二职业，对有赌博、不正常交友、短期内财产变化大、消费异常等问题和现象的员工要予以密切关注，力求将各种隐患消灭在萌芽状态。
3、在把好用人关的基础上，应加强员工的素质教育和技能培训，尤其是应加大对基层员工警示教育力度，提高员工对银行风险控制、管理新技术、新方法的掌握程度，将培养高素质、善管理的银行人才队伍作为系统工程常抓不懈。
参 考 文 献
[1] 漆惠群编著. 银行基层会计内控建设思考,农村金融研究,2005第3期。
[2]王飞，我行商业银行内部控制缺陷分析及对策，南方金融，2006第5期。
[3]广西区财政厅会计管理处编著.内部会计控制规范讲解.
