内容摘要 2
一、市场主体退出机制 3
二、造成市场主体退出诸多问题的原因 5
三、关于健全市场主体退出机制的意见和建议 7
内 容 摘 要
建立规范的市场准入制度是国家赋予工商行政管理机关一项法定职责，规范市场主体入场和退出则是这项制度二项重要内容。但是长期以来，工商行政管理部门偏重市场主体准入的登记管理，而忽视对市场主体退出环节的监管，大量恶意退出的现象已严重扰乱了市场经济秩序。健全完善市场主体退出制度已势在必行。
首先，从市场主体退出的现状，分析企业退出市场的不规范行为呈上升趋势。
其次，从五个方面阐述造成市场主体退出诸多问题的原因：1．主体正常退出成本过高，恶意退出的成本则基本为零；2．地方党政领导盲目追求政绩，严重阻碍工商部门严格执法；3．“严进宽出”的政策不合实际；4．退出程序的规定不明确；5．对恶意退出的惩戒力度不够。
第三，提出健全市场主体退出制度的意见和建议。从三方面阐述：1．宽进严出，实行公告、清算与注销的一体化；2．严格执法，加大对恶意退出行为的监管力度；3．资源共亨，着力诚信建设的配套跟进。
关键词：市场退出机制 健全
论市场退出机制的健全
建立规范的市场准入制度是国家赋予工商行政管理机关一项法定职责，规范市场主体入场和退出则是这项制度二项重要内容。但是长期以来，工商行政管理部门偏重市场主体准入的登记管理，而忽视对市场主体退出环节的监管，大量恶意退出的现象已严重扰乱了市场经济秩序，健全完善市场主体退出制度已势在必行。
一、市场主体退出机制的现状 （一）目前企业退出市场的主要形式
企业申请注销登记和工商行政管理机关依法吊销营业执照是市场主体退出的两种主要形式。前者以自行提出申请为前提，是企业的主动行为，是市场主体合法退出市场的唯一途径。具体包括：因停止经营活动、因合并、分立或解散、因经营不善被依法宣告破产，市场主体主动向核发其营业执照的工商行政管理机关申请注销其营业执照。吊销营业执照则是一种处罚行为，包括市场主体因违反国家有关法律法规或两年不参加年检被工商行政管理机关依法吊销其营业执照，取消经营主体资格。
（二）当前企业退出市场机制带来的问题
1．企业采取恶意退出市场的现象日趋严重 近年来，企业退出市场的不规范行为呈上升趋势，突出表现为采取正常注销登记程序退出的比重下降，而因被吊销营业执照而退出的情况则日益增多。许多市场主体停止经营后往往不主动申请办理注销登记，还有大量的市场主体基于拖欠银行贷款、逃避债务等目的，在已经终止营业活动的情况下拒不办理注销登记。与此同时，吊销营业执照本来是工商部门对违法主体的处罚形式，部分企业却对这一行政处罚抱着不以为然甚至不屑一顾的态度。具体表现为：一是有的市场主体应通过注销而正常退出却不注销，采取故意不参加年检的方法等待工商部门吊销其营业执照；二是有的企业因违法违章被工商部门立案查处，为逃避处罚而选择人去楼空，任由工商部门吊销其营业执照。以珠海市斗门区为例，自1998年至2002年，工商行政管理机关根据《企业年度检验办法》的有关规定依法吊销了5600户企业的营业执照，但目前仍有2000多户失踪企业的营业执照等待吊销；在同一时段，正常申办注销手续的企业仅为1800多户，仅相当于被吊销企业数量的三分之一。
2．对恶意退出的惩戒力度不够 市场主体通过被吊销执照的形式恶意退出市场的行为，对债权人及中小股东的权益造成极大的损害。从各地目前情况来看，吊销执照这种取消其主体资格的惩戒对企业本身没有实质性意义，恶意退出市场的行为基本上处于监管“真空”。一旦企业以这种形式退出市场，其公章、营业执照却没有及时收回，有的还在继续经营，又造成了社会诚信的缺失。各地普遍反映，《公司法》对市场主体退出的规定操作性不强，缺乏强制措施；《企业法人登记管理条例》对此规定不够具体且处罚种类不明确；《个人独资企业法》、《个体工商户管理条例》中对注销的条件及行政处罚没有作出规定，登记机关难以操作 二、造成市场主体退出诸多问题的原因
（一）主体正常退出成本过高，恶意退出的成本则基本为零 目前市场主体退出的两种主要方式在程序与成本上存在巨大差异。通过注销登记正常退出市场手续繁琐、周期长、成本高，可以说是“没完没了”；而选择被吊销执照的方式恶意退出，执法部门对之缺乏有效的惩戒措施，导致违法成本几乎为零，可谓“一了百了”。按有关法律规定：公司申请注销登记首先要成立清算小组清理公司财产，清缴所欠的税款，处理公司未结业务，编制资产负债表和财产清单，并于清算组成立之日起10日内通知债权人，60日内在报纸上至少公告3次。整个注销过程至少需90天以上的时间。而企业法人办理注销登记还应提交主管部门或审批机关的批准文件和清理债务完结证明。在调研中我们发现，由于以正常程序退出市场过于繁琐，而恶意退出市场又无严厉惩戒机制，许多企业往往选择被吊销营业执照的方式退出市场。但企业被吊销执照以后的相关问题往往没得到妥善处理，给工商部门及社会留下很大隐患。具体表现为：一是对被吊销执照的企业缺乏清算监督机制，“吊销”在某种意义上可说为企业逃避债务打开了方便之门；二是被吊销执照后，企业的对外投资常常难以处理，例如被吊销执照的A公司投资设立的B公司中的A公司股权应由谁来行使的问题；三是市场主体被吊销营业执照后应当及时上缴执照正副本、印章等，但由于后续管理跟不上，往往给某些企业提供了利用未收缴的营业执照进行商业诈骗的可乘之机。 （二）地方党政领导盲目追求政绩，严重阻碍工商部门严格执法 外商投资企业数、个体工商户和私营企业数是衡量党政领导政绩的重要标尺，一些地方党政领导对招商引资和发展个体私营经济下达了指标任务，对市场主体只求“生”、不许“死”，致使不少名存实亡的市场主体难以退出，大量领取执照但从未开业的外资企业也不能办理注销和吊销。地方政府既不让这些企业参加年检、又要求工商行政管理机 保留其营业执照。各级工商部门很难处理，使一大批不合格的市场主体不能及时退出市场。
（三）当前有关退出市场的法规滞后，跟不上形势发展 1、“严进宽出”的政策不合实际。 长期以来，工商部门偏重于把好市场主体准入关，而忽视对市场主体退出环节的监管，形成了所谓“重准入、轻退出”的现实格局。弱化了对市场主体退出工作的监管。同时，部分工商部门对企业利用被吊销的方式退出市场的危害性认识不足。虽然对营业执照被吊销后的法律后果，《公司法》等都有相关规定，如法定代表人的任职限制、被吊销企业的名称3年内不得使用等，但一些地方的工商部门在“严进宽出”的观念指导下，往往采取听之任之的态度。从实际情况来看，很少有被吊销企业或个人承担上述法律责任的，因而未能引起当事人、相对权益人和社会公众的足够重视，以致主体非法退出市场的情况越来越多。 2、退出程序的规定不明确。 （1）吊销与注销的关系未理顺。目前法律法规没有明确规定吊销与注销的关系问题，实践中执行也比较混乱，但企业被吊销营业执照后会有大量遗留问题存在，不办理注销登记对债权人及不知情的社会公众都不公平。对这个问题，目前只有《个人独资企业法》第26条和《个人独资企业登记管理办法》第18条规定，个人独资企业被吊销营业执照后还要办理注销登记。但对其他类型的企业没有此规定，因而无法可依。另外，从工商机关注销与吊销的程序来看，对企业解散和消亡之后没有申请注销的情况，工商部门虽可适用吊销程序，但该程序较为繁琐、时间太长，有必要赋予工商机关强制注销权，但现行法律并无此规定。 （2）清算问题尚不明确。按一般的市场经济规则，法人终止应当依法进行债权债务清理，停止清算范围外的经营活动，以保护债权人的合法权益。但是，我国当前法律对市场主体退出的清算、清算的组织者和实施者、清算程序(如是否公告及公告的方式等)等的规定均不明确，登记机关对清算报告是否有审查义务，应有哪些审查义务，相关登记法律法规对这方面的规定也不够全面。同时，现行法规只对注销登记的企业有明确的清算要求，而对被吊销营业执照的企业缺乏有效的清算监督规定，致使债权人的利益缺乏应有的保护。同时，对申请注销企业自行承担清算责任的规定也存在缺陷，实践中依法清算的可能性较小。
三、关于健全市场主体退出机制的意见和建议 要健全市场主体退出制度，必须在宏观上作出基于利益与责任相平衡的考量。具体来说，应当确立“两个兼顾”的原则：一是保护债权人利益与方便出资人（股东）退出兼顾；二是工商机关把关责任与出资人（股东）退出责任兼顾。当然，设计主体退出制度一定要对退出的后续处理问题考虑周详。 （一）宽进严出，实行公告、清算与注销的一体化 随着我国市场经济体制的逐步完善，健全和完善市场退出法律制度迫在眉睫。对于市场主体退出行为的监管，要尽快通过专门立法将公司制企业与非公司制企业的市场退出的条件和程序统一起来，使之规范化、标准化，以利于市场良好信用的建立和有效地实施监管。市场主体的退出应同时满足两个基本条件：第一是市场主体的债权债务要清算完毕，第二是要尽可能地公告于社会公众。要满足上述条件，就必须完善通知(公告)—清算—退出(注销)的程序。逐步建立强制性的通知(公告)程序，对于要退出的市场主体，由登记机关指定当地一种媒体进行公告，以加强公告的社会影响力。 企业被吊销营业执照后如何清算，是企业歇业清算中的一个特殊问题。应建立“强制企业清算制度”，对恶意退出市场的企业在吊销其执照后，由工商部门牵头组织强制性清算，对这些企业的债权债务进行清理并公告债权人，然后进行注销，以保护债权人的利益并确保市场经济秩序的健康有序运转。我国现行的企业清算制度与强制企业清算制度虽然都是以清理歇业企业债权债务为目的，但不同点在于前者是自行清算，后者则是强制清算并引进清算公司独立承担清算责任，且规定在前者未能有效进行时，可直接启动后者。这需要对现有法律作出修改和补充，把企业自行清算与自行清算不能有效进行情况下的强制性清算结合起来，力求使我国的企业清算法律制度成为最适合我国国情的法律制度。 最后，还应明确企业被吊销后也应完成注销这一程序，并监督注销的后续问题的处理，从而真正建立起“宽进严出”的监管机制。当然，在正常退出与恶意退出的问题上可以具体问题具体对待。可设计两种退出程序：一是简易退出程序，适用于无债务或债务不复杂并已落实的企业，公告期可缩短、公告次数可减少；二是严格的退出程序，适用于债务复杂尤其是有恶意退出嫌疑的企业，需要严格规定必备的公告期。 （二）严格执法，加大对恶意退出行为的监管力度 工商部门要严格执法，充分利用综合检查、定期检查、专项检查、重点检查等方式，采取实地年检、验照和新办企业回访等办法，加大监管力度。对已经名存实亡的企业，要督促其办理注销登记；对拒不办理注销登记的，也不能吊销了之，要继续追究其应负的法律责任。对吊销企业实行案后回查，一般应在3个月之内重点检查其是否停止经营活动并进行清算，针对不同的情形采取依法处理无照经营、督促清算、责令依法办理注销登记、责令限期办理隶属关系变更等监管措施。应要求被吊销企业将营业执照、公章、合同专用章等缴回原登记机关；拒不缴回的，按违反登记管理法规的行为处理，防止少数企业利用原有营业执照、公章继续从事经营活动，从而贻害社会。 此外，被吊销企业法定代表人及主要负责人实行惩戒机制，结合工商职能予以一定的限制与惩戒，限制其任职资格、投资资格、管理行为等方面的权利，如一定时期内不能担任法定代表人、不能被评为先进或授予荣誉称号等；或者对其直接设定罚款责任，在一定范围内实施市场禁入。 （三）资源共享，着力诚信建设的配套跟进 为实现对市场主体退出行为的有效监管，工商部门必须依托信息网络，建立全国统一、资源共享的“市场主体退出监管网络”。在实践中，要充分利用诚信监管体系，建立被吊销企业及其主要负责人“黑名单库”，并充分利用新闻媒体的力量，宣传报道信用状况好的企业，曝光那些不讲信誉企业的违章违法行为，用社会舆论的力量约束市场主体行为。在吊销营业执照的同时，对应负个人责任的相关自然人，以警示形式向社会公布，通报并建议银行、税务等相关部门采取措施加强监管，对其实施全方位的制约和惩戒，从而在全社会营造一种良好的诚信氛围。退出管理体制还应当发挥社会各方面资源如中介机构等的把关作用，引导企业自动办理清算、注销手续，约束其市场退出行为。同时，加快“金信工程”建设步伐，尽快建立企业严重失信淘汰机制和信用修复机制，把加强企业信用监管与完善市场主体退出机制有机统一起来。
参 考 文 献
参考文献：
1、《工商行政管理》半月刊（2003年7、8期）
2、《中国工商管理研究》（2004年1、2期）
3、《广东红盾网》（综合法规）
