2、对行政不作为救济的宪法基础。宪法是至上的，公民的宪法权利当然有至上性，当行政不作为侵害公民神圣的宪法权利时，公民自然有权要求国家救济。我国宪法规定了公民广泛的基本权利：公民的平等权、政治权利、人身自由权、社会经济以及教育和文化方面的权利等等。虽然这些权利也有限制，比如在公民权利与公共利益冲突的时候等情况，除此之外，公民宪法权利的至上性是应该得到肯定的。基于“有权利就有救济”的法谚，当公民的这些权利，由于行政不作为遭受损害时，公民便有要求国家救济的权利，这种权利可以说是公民宪法权利的延伸。
行政不作为不同程度地存在于社会生活的各个方面。由于认识不到位，从而导致对行政不作为救济的立法滞后。对其救济的制度缺失，使行政不作为禁而不止，从而滋生腐败，危及社会主义法治国家的建设。因此，加强对行政不作为救济理论的研究，指导对行政不作为救济制度的设计，进而遏制形形色色的行政不作为，是十分必要和紧迫的，是建设社会主义法治国家的必然要求。
三、我国现行行政不作为的救济问题分析
（一）相关法律规定不健全
《行政诉讼法》对行政不作为做出了相应的规定，可以说，其中对行政不作为可采取的救济的范围与《行政复议法》是如出一辙，完全来自一个体系。根据《行政诉讼法》第11条的相关规定，诉讼的受案范围也仅仅局限于以申请而产生的三种行政不作为。⑥ 值得一提的是，2000年3月10日起实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作出复议规定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政机关的行政机关为被告；人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”虽然该条款仅仅是司法解释，效力不及法律，但却反映了我国司法机关对于行政不作为给与救济的新发展。相较于原先适用的、现在已经失效的1991年5月29日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中的第16条规定：“复议机关在法定期间内不作出复议决定，当事人对原具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以作出原具体行政行为的行政机关为被告。”对于行政不作为的一种特定的表现形式 —— 行政复议不作为，司法机关现采取完全不同于以前的态度，按照以前的高院解释，司法审查的对象并不是不作为而仍是原具体行政行为，这在一定程度上会使许多复议机关为了避免当被告而故意“不作为”，造成了许多行政复议形同虚设。
（二）行政复议中所规定的行政不作为救济适用范围相当的狭窄，不够明朗。
目前，随着高院司法解释的相应更改，将行政复议不作为本身纳入到了诉讼救济的范围，这样可以增强复议机关的责任感，促使其积极主动地履行自己的职责，减少不作为的发生。可见，在我国法制建设发展的过程中，对于行政不作为，司法机关所能采取的措施中，又多了一项手段。但由于该条文仅针对行政复议过程中所发生的行政不作为，适用范围相当的狭窄。但这一规定的更改可被看作是进一步扩大行政不作为司法救济范围的契机，在将来《行政诉讼法》的修改过程中将可诉行政不作为的范围进一步扩大。另一部对行政行为可以实行救济的法律是《国家赔偿法》，但该法中，对于行政不作为是否可申请国家赔偿从条文的表面上看似乎并未做出明确的规定。《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利；”第7条第1款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”从上述条文表面来看,《国家赔偿法》中并未明确规定可对行政不作为申请国家赔偿。虽然也有学者认为《国家赔偿法》的第3条第5款以及第4条第4款可以作为兜底条款，⑦ 从中引申出对行政不作为的国家赔偿。但笔者认为这种引申的理解是牵强的，且实际中也从未出现过依据该兜底条款而对行政不作为做出国家赔偿，因此可以说该兜底条款在行政不作为救济领域内尚未被激活。因而导致在实践中，当行政主体发生行政不作为的时候，受损害的行政管理相对人应否赔偿，如何赔偿，呈现出一种不明朗的现状，当事人能否取得国家赔偿在一定程度上都依赖于受理个案的裁判者，这有待于我国立法机关的进一步明确和完善。
（三）对行政不作为引起国家赔偿的限制不规范
从依法行政的角度来看，如果行政主体怠于履行法定职责，对相对人的人身权和财产权造成损害，则依法行政无从谈起。国家赔偿中行政赔偿的立法目的就是为了解决行政主体侵权行为的赔偿责任，它应该对违法的作为行政行为和违法的不作为行政行为进行全面的规范，为受损害的公民、法人和其他组织提供救济，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，只有这样，《国家赔偿法》的功能和价值才能充分体现。当然，根据我国的国情，也不可能将所有的行政不作为都纳入到国家赔偿的范围中。在德国，“联邦最高法院在这方面划定的基准相当高，致使违反裁量权的、有过错的不作为而产生的违背公职义务行为迄今为止只有在明显失职的极端案件里才予以认定”；⑧在日本，因不作为而产生的赔偿请求，从反射利益论和自由裁量论角度来看，有的不予承认。在我国，对行政不作为引起国家赔偿也应该有严格的限制。
四、进一步完善我国现行的行政不作为的救济制度
对于行政不作为的违法行为，如果不用法律来规范，那么，对于行政主体而言，就会成为其逃避法律的借口，对于行政相对人而言，则会导致整体执法效率低下，执法机关威信下降，甚至出现直接损害国家利益的不良后果。因而，行政不作为也应纳入法律调整范围，也应完善相应的救济制度。
（一）规范行政不作为救济范围
就目前我国法律规定而言，对行政不作为之救济主要局限于行政主体未履行作为义务，侵害到相对人个人合法权益的具体行政不作为的不作为。但事实上，行政不作为不仅包括侵犯个人权益的不作为，侵犯公共利益的不作为，具体行政不作为，还包括抽象的行政不作为；不仅包括完全的不作为，还包括不完全的不作为。将救济范围仅局限于侵犯个人利益的具体的行政不作为，不仅不能对受侵犯的利益给予应有的补救，而且有违行政法治的要求。就行政不作为救济范围方面，笔者认为现行法律法规的相关规定不完善，应将抽象行政不作为、损害公共利益的不作为与不完全的不作为一并纳入救济范围。在这一点上，其他国家与我国台湾新修订的《行政诉讼法》增加了维护公益诉讼，新法规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为得提起行政诉讼，但法律有特别规定者为限。”
（二）明确行政不作为之救济方式
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