一、公安执法存在较多的问题，违背执法为民的宗旨要求
二、把握执法为民的本质，明确执法为民的必要性和重要性
三、构建公安机关实现执法为民制度
（一）用制度根植执法为民的思想
（二）抓好公安执法监督机制的建设
（三）法律制度化定位公安机关的合理职能
（四）统一的制度模式是真正提高执法质量实现执法为民的关键
（五）落实公安经费保障制度
（六）建立良好的用人机制，提高干警素质
（七）法制的科学化是落实上述制度的保障
内 容 摘 要
执法为民是公安工作走向法治、回归本质的必由之路；执法为民既是公安工作的核心主题，更是一个重大的政治命题，具有深刻丰富的内涵；科学的法制制度是作为根植执法为民的思想、抓好公安执法监督机制的建设、法律制度化定位公安机关的合理职能、统一的制度模式是真正提高执法质量实现执法为民的关键、落实公安经费保障制度和解决警力紧张制度建立的问题等制度的建立健全的基本保障。
论公安机关实现执法为民制度建设
胡锦涛总书记在第二十次全国公安会议上与部分基层公安代表座谈时指出，加强和改进公安工作，推动公安事业的发展，必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，贯彻立党为公、执法为民的本质要求，使公安工作的每一个方面，每一个环节都真正体现人民的愿望，满足人民的需要，维护人民的利益，真正做到执法为民。这一重要论断深刻阐明了执法为民的极端重要性，不仅赋予新时期公安机关新任务、新目标，而且提示了公安工作走向法治、回归本质的必由之路。执法为民是公安机关立警的根基，执法的准则，力量的源泉，是全部公安执法工作和队伍建设的生命线。无论解决当前公安执法工作和公安队伍建设中的突出问题，还是推动公安工作和队伍建设方面开拓新局面，至关重要的是要端正执法思想，转变执法观念，把执法为民的思想植根于广大民警头脑之中，贯穿于执法活动的每个环节，落实到公安队伍建设的各个方面。
一、公安执法存在较多的问题，违背执法为民的宗旨要求
近年来，全国公安机关以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真履行执法职能，依法严厉打击各类违法犯罪活动，强化社会治安行政管理，较好地维护了社会大局稳定。但是我们也看到，当前公安执法工作仍然存在一些问题，与国家民主法制发展形势的要求和人民群众的期望相比尚有较大差距，较为突出的是：
(一)执法不作为或不认真履行职责。表现为：一是有事不办、有警不处、有案不立。二是立而不查、不处、不办。非要等当事人多次催办，或托人通关系，或领导批示才办，导致小事拖大，易事拖难。三是不认真履行职责，敷衍了事，失职渎职。
(二) 以罚代刑，乱收滥罚。一些公安机关和民警受经济利益驱动,利用执法权力搞“创收”, 热衷于办理“黄、赌、毒”案件，并以罚款代替其他处罚。该拘留不拘留，该劳教不劳教，该追究刑事责任的不追究刑事责任，导致某些领域如查处赌博、卖淫嫖娼和假冒伪劣产品等案件中对违法犯罪打击不力，抓了罚，罚了放，恶性循环。有的地方为了多收保证金,在对嫌疑人所控事实已查清、不构成犯罪的情况下也不及时撤销案件，而以取保候审名义长期挂着，或对依法不该取保候审的犯罪嫌疑人实行取保候审,有的还导致犯罪嫌疑人潜逃,继续危害社会。
(三) 执法不公，滥用职权。表现在：一是以情代法，办人情案、关系案，在执法中偏袒一方，处理显失公正；二是滥用行政自由裁量权，同样情况不同处理，不同情况同样对待；三是没有很好执行法律面前人人平等原则，对本地人与外地人、富人与穷人、领导与一般群众在执法上把握尺度不一，重视程度不一；四是滥用职权，非法插手经济纠纷、民事纠纷，或随意用文件形式作出本机关不应规定的事项，甚至侵犯或剥夺公民的合法权益。
(四) 执法不严，程序违法。表现在：一是不依法立案，不能准确把握刑事案件的立案标准，该立的不立，不该立而立的情况在各地不同程度存在；二是不依法适用强制措施，有的在刑拘、逮捕没有在24小时内进行第一次讯问，不及时通知家属，不依法保障犯罪嫌疑人聘请律师提供法律帮助权利等；三是不依法进行调查取证，笔录制作、证据收集、制作不符合法律要求，如单人讯问，对未成年人讯问没有通知监护人到场，鉴定结论不告知当事人，违法扣押财物等；四是案件事实不清、证据不足；五是不依法进行处罚，裁决理由和法律依据不公开,处罚决定书不依法送给当事人，不依法告知当事人行政处罚事实、理由及听证、复议、诉讼的权利或告知内容不全、不规范。
(五) 粗暴执法、野蛮执法。表现在：一是少数民警特权思想严重，在执法和管理中，常常以“管人者自居”，耍特权，抖威风，动辄训人骂人，语言不文明。二是滥用武器警械，对违法犯罪嫌疑人随意戴铐、殴打。三是滥用留置检查措施，特别是超范围，超期限问题突出，留置室非正常死亡事件时有发生。四是刑讯逼供，屡禁不止，近年来还发生多起联防队员殴打犯罪嫌疑人致死案件。
（六）执法犯法，徇私枉法。极少数民警在执法中索贿受贿, 徇私舞弊、贪赃枉法，有的民警还充当违法犯罪分子的保护伞。
当前公安执法中出现以上的问题，究其原因是多方面的，比较突出的原因主要表现为：1、执法指导思想存在偏差。长期以来，我们过于强调公安机关的专政打击职能，忽视了公安机关的服务职能和人权保障职能。由此形成了认识与做法上的偏差，如为了抓住坏人，抓错了好人也不要紧，强调为了稳定大局，侵犯一些人的权利也在所难免。有的民警特权思想严重，缺乏民主法治意识，奉行“权大于法”，重人治，轻法治，导致在执法中出现重打击轻保护，重管理轻服务，重实体轻程序，重打击破案轻依法办案，漠视群众疾苦，伤害群众感情，侵犯群众权益等现象。2、民警素质较低。有的民警缺乏基本的法律知识和专业技能，仅凭习惯、经验办案办事，严重影响公安机关的执法效果和质量。3、警力不足。当前，各种社会矛盾突出，社会治安形势日益严峻，非警务活动范围也不断扩大，但是警力却没有同步增长，民警整天在超负荷工作。执法质量在有的地方有了明显的下降。4、经费短缺。广西属于穷省，我所在的凤山县更是老、少、边、穷地区，财政划拨的公安机关经费远远不够，事实上仍是罚没财政，公安能用多少钱，大部分取决于执法中罚没款的数量，从而导致滥罚乱罚行为的发生。如赌博案件，罚款的多，拘留很少很少，长期以来，赌博违法人员已经习惯：挨抓了，也就500块钱，走人。法律的社会效果得不到体现。因经费不足，一些案件不得不停办，一些案犯不得不停止追捕，装备落后，也影响战斗力的提高。
二、把握执法为民的本质，明确执法为民的必要性和重要性
近年来，公安机关深入开展“贯彻十六大、全面建小康、公安怎么办”大讨论活动，认真开展执法为民的思想教育，严格执行“五条禁令”，端正执法思想取得了较好的效果。但在此过程中，部分民警没能正确处理端正执法思想与依法严打管理的辩证关系，甚至把两者对立起来，产生一些消极情绪，工作中出现了一些负面冲突：一是民警既得的政治、经济利益与尊重、维护群众合法权益的矛盾冲突。二是为已、为小团体与为民两种不同价值观念的冲突。特权思想、偏重专政、利益驱动，休现的是小团体、为一已私利的价值的取向；执法为民，休现的则是为人民谋福利、为群众护权益的价值取向。在市场经济利益法则广泛适用于诸多领域、个人主义盛行、人的个体意识普遍增加的社会环境下，要实现出这种价值取向的转变，有一个十分复杂、激烈的思想斗争过程。三是不合时宜的习惯做法与严格依法办事的冲突。多年来，许多民警形成一些不合时宜也不是合法的习惯做法和思维定势，认为“自己是管人者，执法对象必须听从”；“为了抓住坏人，抓错好人也不要紧”；“为了稳定大局，侵犯一些人的权利也“在所难免”；为了保运转，保平安，“以罚养警”也是普遍存在，这些弊端必须克服。执法为民既是公安工作的核心主题，更是一个重大的政治命题，具有深刻丰富的内涵。第一，执法为民是公安工作践行“三个代表”重要思想的体现。社会主义市场经济时期，尤其是随着依法治国历史进程的推进，公安机关的基本活动更集中的体现为执法活动。换言之公安机关实践为民宗旨主要靠执法来实现。一切公安工作最初的出发点和最后的落脚点，都将归结为实现好、发展好、维护好、保障好最广大人民的根本利益。因此，只要真正把公安执法工作做好了，就是践行“三个代表”最直接、最生动的体现。第二，执法为民是公安机关根本性质和职责的必然要求。公安机关是人民民主专政的工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众的崇高职责，并且始终以履行好巩固共产党的执政地位，维护国家长治久安、保障人民安居乐业作为政治和社会责任。所以说，坚持执法为民，是保持公安机关根本性质，圆满完成肩负的责任的必然要求和本质归属。第三，执法为民是壮大公安队伍和加强公安工作的迫切需要。公安队伍和公安工作要想发展壮大，永远立于不败之地，最终取决于能否得到人民群众的衷心拥戴和全力支持。所以，执法为民不仅体现了法律的本质，而且鲜明的回答了相信谁，依靠谁，为了谁这一首要而根本的问题。
公安工作要适应新形势、新任务的要求始终做到与时俱进，端正执法思想、转变执法理念显得非常紧迫和必要的。各级公安机关必须树立“立警为公、执法为民”观念，切实解决“为谁撑权、为谁执法、为谁服务”的思想认识问题。深刻理解执法为民的本质及其必要性和重要性，为此，笔者认为必须从公安执法工作的实际出发，在法制保障、执法质量、监督管理机制、经费保障、警力不足等多方面着手，切实建立健全起解决这些长期困扰公安机关的深层次问题的科学制度，才能真正把执法为民的要求落实到实处。
三、构建公安机关实现执法为民制度
执法为民，贵在坚持。只有从随机应对的模式转到制度规范的轨道，着眼于建立长效机制，才能促使其长抓不懈、持之以恒。规范化、制度化是执法为民的根本保证。要制度创新，把执法为民落实到健全完善法制，推进公安行政管理改革中去。要按照执法为民的要求，对那些不适当限制公民权利的法律、法规和规章进行全面清理，抓紧做好废、改、立的工作，为实现执法为民提供法制保证。要着眼方便群众、服务群众，坚持从群众中来，到群众中去，通过多种途径了解民情、体察民意，进一步创新公安行政管理工作改革思路，使政策更宽松、手续更简便、服务更优质，更好地体现人民群众的根本利益。要通过简政放权，转变职能，改进服务，在公安行政管理上尽快实现管理型向服务型，随意型向规范型，封闭型向开放型的转变，全力打造服务型公安机关。建设执法为民的制度，实现持久性。
（一）用制度根植执法为民的思想
思想是行动的先导。当前，最急迫的是要在执法思想观念上进行一场深刻的革命，坚决抛弃那些诸如“为了抓坏人，抓错好人难免论”，“为了搞治安，侵犯个别人的权利无妨大局论”以及“重打击、轻保护”，“重管理，轻服务”，“重实体、轻程序”等等不合时宜，错误偏执的执法观念和做法，想方设法把执法为民的思想用制度的形式根植于每一个民警的灵魂深处，打牢思想根基，不断激发自觉性和主动性。第一是确立为民执法的观念，防止为私执法。在任何时候，任何场合、任何条件下都要视人民群众的利益高于一切，视法律高于一切。严禁把个人利益、个人意志凌驾于人民和法律之上，更不允许为钱执法，为小团体执法。第二是确立平等执法的观念，防止特权执法。自觉维护法律的尊严，坚持法律面前人人平等，不畏强权，不贪利欲，不恋美色，不受诱惑；切实依法行政，依法办案，不偏不倚，不枉不纵，全力维护社会的公平和正义。第三是确立人性化执法的观念，防止偏执性执法。不能抱着“有罪推定”的偏见执法，要积极主动地维护人民群众包括违法犯罪人员的正当合法权益，真正善待百姓，牢固树立尊重和保障人权的观念。执法为民的良好思想提高到执法为民的良好素质，就增强了执法为民的适应性。只有高素质的执法队伍，才有高水平的执法工作和高质量的为民服务。要改变目前一些民警因文化基础不牢、法律业务不熟、办案水平不高、服务质量不好而酿成随意执法、定性不准、处罚不当和不会做群众工作，令群众反感、警民关系紧张的状况，根本途径在于走素质强警、内涵发展之路，努力培育和造就一支政治强、业务精、执法严、素质高的公安队伍。要提高对法律知识的学习能力，大力开展教育，激发自我更新知识结构和提高业务能力的积极性，形成执法首先学法、更懂法、更守法的浓厚氛围。要提高公安执法的实践能力，注重理清联系实际，学以致用；在日常执法实践中，注重总结吸取经验教训，强化证据意识、程序意识、权限意识和自觉接受监督意识，实现执法水平质量的飞跃。要提高做群众工作的能力，把联系群众、服务群众作为民警的基本素质和基本功，熟练掌握为群众办事的方式、方法和技巧、技能，善于与百姓打交道、交朋友，以优质高效的服务让群众满意。要提高创新工作措施的能力，把创新精神贯穿于公安执法工作乃至整个公安工作的始终，认真审视公安执法工作，为民服务等方面的问题和差距，注重从如何促进严格公正文明执法和改进警民关系的现实出发，改革落后陈旧的工作机制和执法服务模式，有针对性的推出有利于实现对党、对法律负责和对人民负责的统一，有利于法律效果、政治效果和社会效果的统一的各种新举措，善于在创新中解决新情况，总结新经验，开创新局面。
（二）抓好公安执法监督机制的建设
要加强执法监督，充分发挥执法监督部门的职能作用，畅通社会监督渠道，引人科技监督手段，将公安执法工作置于全方位的监督之下，压缩执法问题产生的空间，落实执法过错责任追究制度，严肃查处执法侵权行为，增强民警执法的责任心；加强内部执法监督，实现执法质量考证经常化、制度化、规范化，充分发挥公安法制部门监督执法的作用，正确引导民警严格依法办事，促进执法质量的全面提高。当前，公安执法监督普遍存在“三不”现象：一是内部监督不力。公安纪检、督察、信访、法制等部门均负有执法指导和监督的职责，但目前往往局限于事后监督，且各部门在履行执法监督上关系不顺、责任不清、相互扯皮，致使各个监督环节相互脱钩，没有形成监督合力。二是外部监督不畅。由于受公安工作特殊性和保密性的制约，长期以来公安执法工作的透明底较低，人大、政协、新闻媒体和人民群众对公安各执法业务部门的职责权限、法律依据、办案程序等了解不多，致使执法监督不够到位，更多地流于形式。三是制度监督不严。在公安执法工作上，各地都制定了执法监督、执法考证、责任追究等各种规章制度，但没有形成严密的、具有较强威慑力的执法监督制度体系。因此，要真正体现执法为民，就必须把建立和完善执法监督机制作为一项重头戏来抓。公安部“王条禁令”的出台在社会上产生了良好反响，有效地预防和减少了公安制定一些硬性的、禁止性的规定，以责任追究和连带责任追究为抓手，形成有效地层级监督，不仅使民警不敢为、不想为和不能为。在些基础上，还要进一步建立和完善科学合理的绩效考核激励机制，把各执法单位和执法民警日常的执法工作情况纳入绩效激励考核的重要内容，并将考核结果与每个人的政治荣誉、职务职称和经济利益挂钩起来，直接兑现奖惩，促进执法水平和质量的提高。
（三）法律制度化定位公安机关的合理职能
在我国，警察的权力似乎很大，无所不管。由于长期和社会运动的惯性、“文革”时期警察权力的无限扩张及新时期公安机关对社会“有求必应、有难必帮”的承诺等，使人民群众形成了一种思维持定势，即认为警察是万能的，并产生了对公安机关的过度依赖和对警察威力的过度迷信心理，群众遇到问题或困难，首先想到、去找的就是人民警察。据统计，基层公安机关日常接处警工作只有三分之一涉及治安问题，明显不属于警务活动的报警和处警，如住宅漏水、出门没带钥匙、家庭琐事纠纷等，占了全部报警量的40%至50%。此外，还有一部分很难区分是否属公安事权范围的报警数也占了相当的比例。因此，公安机关和公安民警管了许多不该管也不好管的事，有限警力和正常警务工作受到了严重的牵制和影响。如当前经济社会活动中因征地拆迁、企业转制、人员分流、费用补偿等问题引发的群众上访、闹事事件大量增多，以及有关部门处理不好的事，党委政府往往要求公安机关出面，做好群众的劝阻和解说工作，由于引发此类事件的原因复杂，处理难度较大，不仅牵制了大量警力，而且在处置过程中往往会引起群众的不满和公愤，从而把矛盾转移到了公安机关这一面，损害了警民关系。因此，要解决好这一公安机关的职责任务必须用法律制度化的形式进行重新定位，改变警察“万金油”的形象，推动公安机关向职业化和专业化发展。
（四）统一的制度模式是真正提高执法质量实现执法为民的关键
贯彻执法为民思想，在很大程度上有一个体制、机制的改变与创新问题到改变创新后的统一问题。当前，执法质量方面存在的问题主要体现在二方面：一是“条”、“块”结合体制到底以“条”或“块”为准。造成执法质量变了味。上级机关制定和认定的模式下级机关不能改变，下级机关在实践中遇到的实际问题上级机关制定和认定的模式解决不了或空白，同级机关之间的模式又不尽相同，使得基层办案公安民警白白的出了苦力、流了汗水、受尽了委屈，同时又伤害了群众的感情。举个例子。某市某县要在全国申报“优秀执法示范单位”，省厅领导来了，市局更重视了，抽调了全市的各县法制科长到该县指导，该县局更是重视不得了，从各办案单位抽调大部分警力脱产专搞执法质量。结果，省厅讲是这样做的，市局讲是那样做的，各法制科长各自的认为又不一样。一段时间过去了，一个案卷重复修改了十几次，办公室已经是名副其实的造假公司，办案民警已经躲着骂娘了。最后，上级领导还发火了：撤回！限期整改完毕，确保过关。试想，要是一开始都有统一的模式，结果当然一目了然。二是行政效能不高，方法措施年年翻新且年年出台滞后。目前，签责任书、立军令状也好，都是滞后范畴。每年的三、四月份才出台一些措施和一些责任军令状，前面的几个月实战的民警已经按以往的规定去完成好了，而新的规定来了，年底的检查又以新的规定为准。这在很大程度上已经成为一种难以起效的形式主义套路，不仅助长了基层管理上的惰性和民警思想上的惰性，而且使队伍管理陷入一种“软骨症”的状态。做了的东西要改，做了白做，但又不得不做。最终苦了民警，伤害的是群众。执法为民也变成了口号。从这意义上说，尽快在实践中建立起统一的警务运作机制，保证执法为民思想的始终有效贯彻，保持队伍生机和活力，真正实现执法为民。
（五）落实公安经费保障制度
经费不足一直是困扰基层公安机关最突出的问题，也是影响执法形象的主要问题。要解决好公安经费的问题，就必须改革现有财政供给机制，实现公安经费由中央财政和地方财政统一供给、全额保障。同时，根据目前公安工作的基本需要，将公安机关的经费保障进行分类，明确中央、省、市、县四级财政应予保障的范围，实行“双轨制”，即地市、县（市、区）所有的行政经费，办公办案经费和必要的保障经费全部由省财政直报直销，公安基本建设经费则由地方财政予以解决。实行“双轨制”的最大好处，就是可以彻底解决和打破财政预算与罚没款收入挂勾的供给机制，实实在在地解决公安经费问题，有效杜绝“吃、拿、卡、要”和滥收乱罚等现象的重演，让基层执法部门在没有经费压力的情况下去秉公执法。同时，也能有效缓解目前地方负担过重、保障乏力的状况，确保公安工作正常运转。此外，还需引起高度重视的就是财力资源浪费严重的问题。现在是一方面在喊公安经费短缺，另一方面却对十分有限的财物资源不合理配置和使用，使得经费保障寻上加霜。特别是在一些高科技、高投入项目建设上，由于缺乏长远意识、成本意识和效益意识，各单位、各警种各自为战，重复建设、短期行为严重。
（六）建立良好的用人机制，提高干警素质
警力紧张是当前公安机关遇到的普遍问题。分析现有公安队伍的现状，存在的主要弊端就是队伍的整体素质不高。好的进不来，差的出不去，干部能上不能下，没有形成一个良好的优胜劣汰的人事管理机制。要解决当前警力紧张的问题，一是要改革现有的编制控制机制。编制只是对一时一地一单位履行职责任务所需人员数量的总体把握和控制，正常的编制计划有时也会落后于时代前进的步伐。当前，一些地方的经济社会发展速度很快，困扰当地的社会治安形势也日趋复杂。只要当地党委、政府有积极性，能提供足够的经费保障，并按照有关程序和要求把好人员的“入口关”，上级公安机关就可能允许其编制超编，确保与当地经济社会发展的形势相适应，从而较好地完成各项公安工作任务。二是要改革公安队伍的选人、用人制度。公安民警的素质十分关键，一定要严把“入口”，畅通“出口”，管住“楼梯口”。一方面，由省级公安机关负责全省录警工作，严把进人关，确保新警人员的素质；另一方面，对不适应、不想干、不胜任公安工作的民警以及在季度、年度绩效考核中经常居于末位的公安民警，要紧决将其调离公安机关，由地方组织人事部门另行安排（法律有特别规定的除外）。同时，对干部的提供拔任用，一定要按照公开、公正、竞争、择优和群众公证、注重实绩的原则进行全面考察，不给投机取巧者任何机会。只有严把好这些“关口”，才能从根本上保证公安队伍的高素质和纯结性。
（七）法制的科学化是落实上述制度的保障
法律需要随着社会的发展而发展，要按照执法为民的要求，对那些不适应的法律、法规和规章进行全面清理，抓紧做好废、改、立的工作，为实现执法为民提供法制保证，把执法为民落实到健全完善法制，推进公安行政管理改革中去。因此，科学的法制制度是作为根植执法为民的思想、抓好公安执法监督机制的建设、制度法律化定位公安机关的合理职能、统一的制度模式是真正提高执法质量实现执法为民的关键、落实公安经费保障制度和解决警力紧张制度建立的问题等制度的建立健全的基本保障，找出它们之间的辨证统一的规律性，才能真正做到执法为民。着眼方便群众、服务群众，坚持从群众中来，到群众中去，通过多种途径了解民情、体察民意，进一步创新公安行政管理工作改革思路，使政策更宽松、手续更简便、服务更优质，更好地体现人民群众的根本利益。要通过简政放权，转变职能，改进服务，在公安行政管理上尽快实现管理型向服务型，随意型向规范型，封闭型向开放型的转变，全力打造服务型公安机关。
参 考 文 献
《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》 《公安研究》
应勇：《对当前公安机关执法存在问题的调查思考》 中国监狱信息网 ://prison.com.cn/Theoretics/2006-1-9/0D4CEDD3-5D36-4EEA-B0B3-3C8CA871607D.Html
