二、乡镇政府机构改革的制约因素和难点分析
（一）乡镇政府机构改革的制约因素
1、乡镇机构改革缺乏正确理论指导。世界上任何重大改革，都必须思想率先、理论率先。没有新思想的领先，没有理论的引导,就不可能有改革的成功。机构改革的实践再次证明了这个道理，虽然党中央关于机构改革的原则和方向是正确的，但它是从全国而言，是原则性的，只具有指导性。例如,党的十六大指出:按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。
2、乡镇机构改革法制建设滞后。改革开放以来，我国的各项法制建设取得的成就为世人所公认，同时我们也必须承认，许多法律制度还需要制定、完善，特别是政治体制方面的制度更需要健全。回顾改革的历史,我们都很清楚机构改革老是在精简——膨胀打转转，根本性的原因就是法制建设薄弱，由于行政立法机构改革不适应,行政组织、职能、编制和工作程序等方面都缺乏健全、完善的法律依据,因而机构设置、调整带有很大的随意性和“人治”色彩，这种现象,在机构和人员编制管理上更为突出，“人治”的直接后果就是机构和人员在短时期内得到迅速膨胀。
3、乡镇机构改革措施不配套。机构改革之所以总是达不到长久效果的重要原因之一，就是每一次机构改革老是单兵突进,忽视了上下联动、左右配合，机构改革不仅仅是机构和人员的裁减，而是一项涉及方方面面的系统工程，机构和人员的精简，虽然能够在一时取得较大成绩，但如果没有相应的配套措施，改革的成果只能是“昙花一现”。由于乡镇改革的资源较少、潜力小，所以改革的难度大、阻力大，在这种情况下，乡镇改革更需要重视综合配套的改革。
（二）乡镇政府机构改革的难点分析 乡镇机构改革工作的难度是很大的，人员如何分流，今后的工作如何做，这都是各级领导苦思铭想的问题。 1、乡镇政府职能难定位。 乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村大量的社会事务管理工作，计划生育、社会综合治安、催粮派款等都是乡镇政府的中心工作。改革后，由于职能转变，出现一些新问题在所难免。
（1）、职责难履行。乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。
（2）、事务难应付。由于上下机构改革不协调，“上面千根线，下面一针穿”，减人难减事的矛盾十分突出。
（3）、干部难适应。乡镇政府机构改革后，乡镇工作的要求越来越高，面对新形势，部分乡镇干部在思想上、能力上、工作方法上表现出明显的不适应，感到工作无所适从。为群众办好事、办实事有愿望没能力，有想法没办法，心有余而力不足。 2、乡镇机构人员分流难。 一提到改革，马上就让人想到减人、减机构上来。有人戏称，改革就是减人革命，每次改革都提减人，但最后都是不了了之。许多时侯还未能跳出“精简-----膨胀-----再精简-----再膨胀”的怪圈。这其中存在着一些很普遍的现象，也是难以达到预期目标的症结所在。 （1）、乡镇机构组成人员复杂，清退难。在计划经济体制下，大量的社会事务都由政府直接承担，由于人少事多，公共管理职能不能有效到位，这就促使乡镇机构聘请大量临时人员来直接从事公共管理。一些基层单位的领导趁机将自己的“三大姑、八大姨”招工进来，并转了正，成为国家工作人员，这些通过关系进来的人，背景都较为复杂，很难清退。乡镇机构中还有合同制工人，国家安排的复退转军人，这都决定了乡镇组成人员的复杂性。
（2）、清退人员补偿难。改革是阵痛，但也必须付出成本，清退职工必然涉及到经济补偿。根据<<中华人民共和国劳动保障法>>规定，用人单位清退职工必须对职工进行经济补偿，但在实际工作中，改革的成本没有着落，根本无法落实。有些职工认为补偿额度过低，要求提高标准。有些职工就是要钱，但却无钱可给。这样直接形成单位想清退退不了，职工想走人人走不了的现象。 3、乡镇债务偿还难。 长期以来，由于
