一、当前纳税评估的制约因素
二、完善纳税评估的实践探索
内 容 摘 要
提示：随着全球经济化、信息化的迅猛发展，对税务机关征管工作的要求也越来越高。面对数量巨大的纳税人，怎样完善税务机关的征管手段从而实现精细化管理是我们面临的一个难题。纳税评估作为国际上通行的一种做法，被看作是强化征管的有效手段之一而引起了越来越广泛的关注。作为深化改革中的新生事物，纳税评估的发展也面临着新的机遇和挑战。如何正确认识和开展纳税评估工作，使其更好地为深化税收征管服务，已是当今摆在我们面前的重要问题。结合日常征管实践，对加强和完善评估方法和手段进行了一些探索。
纳税评估的实践与思考
随着全球经济化、信息化的迅猛发展，对税务机关征管工作的要求也越来越高。面对数量巨大的纳税人，怎样完善税务机关的征管手段从而实现精细化管理是我们面临的一个难题。纳税评估作为国际上通行的一种做法，被看作是强化征管的有效手段之一而引起了越来越广泛的关注。作为深化改革中的新生事物，纳税评估的发展也面临着新的机遇和挑战。如何正确认识和开展纳税评估工作，使其更好地为深化税收征管服务，已是当今摆在我们面前的重要问题。我们结合日常征管实践，对加强和完善评估方法和手段进行了一些探索。
一、当前纳税评估的制约因素
（一）缺乏对纳税的评估清晰认识，评估工作不能有效开展
纳税评估作为一种税收监控手段贯穿于税收征管工作全过程，是税收征管工作的主线。纳税评估以日常征管为基础，同时也是强化征管工作的重要手段，纳税评估与日常征管是互为基础互为目的的关系，二者相辅相承，互为一体。而现今许多基层税务人员对纳税评估的内涵、作用认识不足，对如何开展纳税评估概念模糊。对纳税评估与税务稽查的职能界定不清，把纳税评估当作是“第二稽查”或“协商式的稽查”，对纳税评估在提高征管质量方面的指导督促作用认识不足，仅把纳税评估作为一项单一的工作来对待,实际工作只停留在表面，致使纳税评估的作用未能得到充分发挥，评估工作的质量难以提高，效果得不到有效保证，强化征管的作用不明显。
（二）纳税评估人员素质参差不齐，有待进一步提高
纳税评估工作是一项专业性、政策性较强的综合性工作，要求税务机关对纳税人的涉税信息全方位、大容量、多角度地搜索和掌握，要求评估人员依据国家的税收政策及自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性。这要求评估人员应具备扎实的会计、税收、法律知识功底和丰富的税收征管经验。但是，目前评估人员的业务素质参差不齐，个别税务人员对纳税评估感到无从下手，仅停留在看看表、翻翻账、对对数的浅层次上，使很多评估工作流于形式，评估工作的监督作用没有充分发挥。
（三）信息^^文档不对称，信息收集的渠道较窄
纳税评估是以我们大量掌握企业的各种经营信息为前提。而我们目前所掌握的信息是不对称和不全面的。造成这一现象的主要原因是信息收集的渠道较窄。目前我们收集信息的渠道主要有每月纳税申报、与其他行政部门的信息交换、到企业调查了解企业的相关经营信息。每月纳税申报所收集到的信息主要是《纳税申报表》和《会计报表》，这两种报表所反映的信息是不全面的。与其他行政部门的信息交换因目前我国还没有形成信息交流的机制，没有信息顺畅沟通的渠道，同时因各部门受其自身利益的驱使，从其他行政部门交换的信息其真实性和准确性也难以确保。到企业调查了解相关经营信息不失为一种好的信息收集渠道，这也是法律所予以税务机关的权利。但如果我运用不好此方法，在信息收集上呈现出随意性、无序性，到企业去调查了解的频率过高将不可免避地影响企业的正常生产经营。
（四）信息处理的科技含量低，信息应用不到位
信息应用不到位的主要原因是我们对计算机的利用层次较低,纳税评估仍停留在手工和纸质阶段，计算机的管理功能、分析功能、数据处理和交换功能、监控功能远未发挥，计算机主要用于制作文书和存储、查询^^文档。而计算机在处理大量数据方面具有的高效、快捷、自动优势没有被充分发挥出来。对于信息的处理主要靠评估人员根据自身的工作经验人工完成，没有统一、科学、标准的办法。每月评估人员对信息录入和根据录入数据计算出各种指标就占用了评估工作的大部份时间，反而对信息的分析和利用降为评估工作的次要部份。由于信息利用率低，对收集到的信息和计算出的指标存入计算机后往往只作为企业的档案^^文档保存而很少利用，不准确的数据没有得到及时纠正，数据的真实性自然也就无人去验证了。
（五）纳税评估指标体系和预警值难以科学合理的确定
现行纳税评估的主要方法是税务机关根据宏观税收分析、行业税负监控、纳税人生产经营和财务会计核算情况以及内外部相关信息，运用数学方法测算出的算术、加权平均值及其合理变动范围确定纳税评估的指标体系和各指标的预警值。并以此为标准来对该行业中的所有企业进行审核评估，没有达到这个标准的企业属于评估异常企业，对所筛选出的异常情况进行深入分析并做出定性和定量的判断。对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理。各项指标的预警值实际上是企业真实纳税标准的一种假设，纳税评估指标体系和预警值在纳税评估中起着基础性的作用。然而各个行业所面临的市场变化规律，生产经营特点、所处地域不同，同行业的企业中，各企业规模大小、企业产品类型多少、所处的环境、面临的风险、资金的流向、企业经营决策方针的不同等诸多因素都对确定纳税评估的指标体系和预警值产生较大影响，要科学合理地确定纳税评估指标体系和预警值是一件十分复杂的事情。
二、完善纳税评估的实践探索
（一）对纳税评估工作准确定位
纳税评估是“税务机关根据纳税人提供的申报^^文档、财务^^文档、其他相关^^文档及税务机关自行搜集到的纳税人涉税信息，对纳税人的纳税情况的完整性、真实性和准确性进行审核、分析和评定的一项税收管理服务工作”，注重的是对纳税人纳税申报真实性、准确性、合法性和合理性的评定。纳税评估作为一项新的税收征管形式，是税收监管的神经中枢，具有及时性、预警性、指导性、反馈性。因此，要将纳税评估作为征管中的一个重要环节，对纳税评估工作准确定位，严格区分纳税评估与税务稽查职能。
通过开展纳税评估工作，一方面对纳税人的依法纳税状况进行及时、有效控管，在纳税评估过程中，向纳税人进行税法宣传解释，解决纳税人因对税收政策不了解、财务知识缺乏而造成的少缴税款的现象，降低税务机关和纳税人双方因直接进入检查后对案情分歧而产生冲突的机率，纠正纳税人的涉税违法行为，提高他们依法纳税的自觉性，体现税收的合法、公平、公正性，达到服务纳税人、优化税收环境的目的。另一方面发挥纳税评估对税源监控管理的“雷达检测”作用，通过设置科学的评估指标体系，借助信息化手段，对监控区域内全体纳税人的纳税情况进行“扫描”，寻求企业纳税、经营运作的一般规律和行业特征，及时发现税收征管中的薄弱环节和疑点问题，为税收管理员“管什么、如何管”提供科学的信息指标、管理依据和指导意见，让其能够从繁杂的事务性管理中摆脱出来，有针对性地开展管理性检查，剖析疑点，找出管理漏洞，进一步采取措施，夯实管理基础；同时直接为税务稽查提供案源，避免稽查选案环节的随意性和盲目性，使稽查的实施做到目标明确，重点突出，同时对稽查工作起到一定监督制约的作用。
（二）对管户进行分行业管理，对纳税评估按照行业着眼、企业着手的思路开展
以行业作为征管重点，建立分行业纳税人信息^^文档库。在税收征管中将以单个企业作为征管对象的思路调整为以行业作为征管重点的思路。对管户按照可比性和同一性的标准尽量细化行业，按行业进行管理，一个行业原则上由一个管事员管理以减少同行业各企业之间信息共享的难度。管事员在收集分析单个企业经营信息的基础上对它所属行业的生产经营情况进行归纳总结找出其内在规律，以行业建立纳税人信息^^文档库。
纳税评估按照“行业着眼、企业着手”的思路开展。纳税评估以行业作为评估对象，对照纳税评估指标体系对该行业的每项指标进行分析判断，找出该行业所属企业在每项指标中的差异情况，从而找出异常企业和该行业每项指标的内在规律，不断修正完善^^文档库。
（三）注重涉税信息采集和共享
首先，必须全面完善涉税信息的采集工作，除了每月要求企业报送申报表及附列^^文档和进销项税额明细表外，还应当根据评估的需要，责令企业提供成本费用明细表、现金流量表、库存商品明细表以及银行对账单等，在报送^^文档时要求做到项目齐全、填列完整、数字准确真实。其次，与日常检查工作有机结合，发挥税收管理员“管人”的作用，不断加强税收日常检查，对企业经营状况、设备购入、招工等涉税信息进行跟踪，从中获得大量的、准确的纳税评估信息资源，并通过对企业经营状况、市场营销情况、行业背景和干扰因素等的实地了解，真正找出企业异常零负申报“症结”所在。第三，做好信息共享工作，内部要充分运用计算机网络技术，逐步完善CTAIS税收征管系统、金税工程系统、进出口退税系统三大系统等数据信息的整合工作，建立统一的“申报信息库”；外部要积极与银行、地税、地方政府等部门协调，定期召开部门联系会，及时获取各种涉税信息，可借鉴新加坡做法，建立“税评工作情报库”。
（四）合理地确定各项指标的预警值
预警值的确定一直是困扰纳税评估的一个瓶颈。各项指标影响它的因素较多，在确定预警值时如果过多的考虑影响指标的各个因素将难以确定。我们认为同一地域同行业的企业之间总有内在的规律性，对预警值的确定采用概率论的方法较为科学。
（五）充分利用计算机在综合处理大量数据方面的优势，提高信息处理效率
运用EXCEL电子表格的强大功能对每个行业建立信息处理表格。税务人员只需对《纳税申报表》和《财务会计报表》中的基础数据进行录入。对这两种报表中能通过基础数据计算出来的数据由计算机自动生成以检查录入过程中是否有误录、错录的情况发生。每户企业基础数据录入完毕后计算机将自动生成纳税评估指标体系中该企业每项指标的数值和该行业每项指标的预警值，并对照预警值自动判断该企业的此项指标是否正常，同时对该企业每项指标都进行判断后自动判断该企业是否纳入纳税评估。计算机还根据影响某一指标的各种因素自动生成各种分析表格以便税务人员在进行评估分析时思路清晰，获取数据及时。
（六）将纳税评估指标体系的确定贯穿于纳税评估的全过程，动态确定相关指标
纳税评估指标体系在纳税评估中起着基础性的作用，但确定指标是一项较复杂的工作，如果仅将此项工作作为纳税评估筹备期的工作将难以科学合理的确定相关指标。科学合理的指标体系是建立在对企业的生产经营情况进行深入细致的了解和高水平的管理质量基础之上的，这也是纳税评估的目的之一。只有将此项工作融于纳税评估的全过程中，通过纳税评估更加深入了解企业的生产经营情况，强化征管质量后不断修正、完善相关指标，纳税评估指标体系才能较为科学合理的确定。
在纳税评估初期对各行业都设制相同的指标体系，评估人员在对行业分指标进行评估时如发现某项指标连续4个月（超过一个季度）都大量出现异常企业，而通过纳税约谈这些异常都能解除，造成异常的原因是此相指标对该行业无规律可循，相互之间无可比性。这说明此项指标已不适合该行业，将此项指标从该行业纳税评估指标体系中剔除放入信息处理表格的附表中。每月虽然计算机也对此项指标进行计算和判断，但判断结果不作为是否纳入纳税评估的依据。在剔除指标的同时相应对纳税评估指标体系中加入新的评估指标。评估过程即对指标体系的利用也对指标体系的检测。纳税评估指标随着在纳税评估过程中不断地吐故纳新而越来越科学合理。
（七）规范纳税评估的运作
第一，规范操作规程。将纳税评估工作步骤具体分为评估^^文档搜集整理、评估对象确定、审核分析、约谈举证、认定处理、成果反映六个阶段。一是评估^^文档搜集整理阶段，主要是搜集纳税人的各种涉税信息，并按评估内容进行初步整理；二是评估对象确定阶段，运用计算机技术，在分析纳税人当期纳税申报基础上，对搜集到的原始数据信息进行计算、分析和处理，依据各项评估指标进行筛选，确定待评估对象；三是审核分析阶段，利用纳税评估系统，采取人机分析结合方式，对被评估对象的各类涉税信息^^文档进行比较、控制分析，审核评析纳税人纳税申报的真实性、准确性、合法性和合理性；四是约谈举证阶段，在充分掌握纳税人存在问题的基础上，对存有疑点的问题，通过约谈、评估对象的自查举证等形式，必要时进行实地检查，进一步确认疑点及问题性质；五是认定处理阶段，对已确认的疑点问题，根据有关政策法规和事实依据，按权限作评估结论或移送稽查；六是成果反映阶段，对纳税评估工作和征管整体状况进行综合分析和总结，归纳税收征管环节所出现的问题，提出建议。
第二，综合运用各种分析方法，对个案深入评析。一是定性分析，通过对评估对象的数据指标的合理性进行初步判断。二是逻辑分析，对各项数据指标之间的逻辑关系进行分析。三是纵向分析，通过分析被评估对象的销售额、进销项税金、应纳税额、销售毛利、销售成本等项目历史数据的演变过程和实践的关系，分析影响因素与被评估对象之间的因果关系及影响程度，定时定量地预测被评估对象的发展趋势、纳税倾向和守法程度。四是横向对比，通过分析相同行业不同的被评估对象之间的结构关系，研究不同的被评估对象之间纳税情况结构，从而发现其共性与特性，科学地评估企业纳税异常的原因。五是模糊分析，将评估范围扩大至纳税人的生产能力、生产规模、进销规模、仓库出入等方面，对评估对象进行全方位、非量化的模糊分析。
第三，正确处理评估中的各种情况。一是对于评估工作中发现的疑点，经纳税约谈、纳税人举证等程序，确认违规情节较轻的，可由纳税人自查申报；二是对通过纳税约谈、纳税人举证后仍存在疑点的，才转入日常管理性检查；三是经检查确认涉税问题严重的，及时移送稽查部门立案查处，杜绝以补申报等手法变相为纳税人减轻或逃避处罚。
第四，做好三个结合工作。一是与税法宣传相结合。在约谈举证时，充分听取纳税人的陈述，税企双方在平等、相互尊重的环境中，就涉税疑点问题进行面对面的交流，让纳税人补交明白税、放心税，同时帮助纳税人加强财务核算，提高管理水平。二是与纳税信用等级管理相结合。把评估结果作为纳税人纳税信用等级评定的基本要素，为信用等级管理提供信息基础和机制保证。三是与日常管理性检查相结合。将纳税评估与管理性检查有机结合、交叉进行，促使纳税人自查自纠；税务机关则在此基础上有针对性地完善征管措施，有效地促进征管质量的提高。
纳税评估作为一种新型的有效管理手段，在现代税收征管过程中，发挥的作用越来越大，在提高征管质量，优化新型征管体制方面开始展现出其独特的优势。当前，随着全球经济化、信息化的迅猛发展，深化税收征管改革迫在眉睫，纳税评估的发展也面临着新的机遇和挑战。如何正确认识和实施纳税评估工作，使其更好地为深化税收征管服务，值得我们去积极研究和探讨。
周晓波
2008-4-18
参 考 文 献
《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则
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