一是分支机构按行政区划、政府层次序列和级别设置。国有商业银行总行设在北京，是国务院的下属经济实体，为副部级单位，省及以下分支机构以此类推。这种与政府行政权力层次相对应的组织制度模式，从本质上充分体现了传统计划经济体制下金融运行排斥市场、崇尚行政权力的行政体制特征。二是组织机构行政化必然导致政府干预。随着市场经济的发展，银行组织机构行政化模式的弊端日益明显地暴露出来，不仅付出高昂的组织成本，而且由于国有商业银行在许多方面受制于地方政府，助长了地方政府对国有商业银行业务经营的行政干预。这种干预，不仅影响了银行的自主经营，而且削弱了总行的调控能力。三是庞大而分散的机构设置导致规模不经济。西方经济学告诉我们，商业银行存在“U”型的平均成本函数，是典型的“适度规模”产业。从目前的信息技术和管理手段而言，国有商业银行庞大的组织机构设置所造成的资金调度不灵、信息传递不畅和管理费用增大等弊端，已远远超过了所带来的内部分工较细、风险分散等优势。首先，在资金的管理方面，各国有商业银行总行从下级行统一调度资金时，常常受到下级的抑制。其次，系统内统一资金调度的低效率，反过来又迫使国有商业银行的各级分支机构在日常经营中要保持较高的备付金率或大量地向中央银行借款，从而形成国有商业银行“高准备金、高成本、高风险、低效益”的局面。再次，从表面上，国有商业银行是在“一级法人”制度下的、统一的大银行，现实状况确是个别分支行已经具备了准法人地位，相互之间甚至出现了资金拆借、存贷款、证券交易等市场行为。最后，“三级管理、一级经营”的管理格局，必然导致管理层级过多，管理人员比重过大，银行内部滋生官僚主义、本位主义，工作效率低，为此，银行又付出很高的管理成本和协调成本用于协调银行内部各层级之间的关系。因此，上述诸多成本的高昂必然会导致银行经营效率下降，从而引发银行不良资产的增加和银行危机。
3、内控制度的不健全和管理人员的不作为是不良贷款形成的重要原因。在商业银行大量的不良贷款中，由于内控制度不健全和管理人员不作为而形成的占据了相当大的比重，这个问题一直是我国商业银行的一个软肋。长期以来，“我国的商业银行特别是国有商业银行，既没有内部控制制度的总体规划，更没有一个完整有效的内控制度体系”。（注9）其主要表现在：商业银行缺少对自身的监察（督）机构这一基础组织结构的设计。现有的内部监督部门缺乏独立性及权威性，难以对全行业务部门活动进行全面的监督；商业银行会计制度中缺乏对银行资金流量必要的控制手段，各项管理制度不健全、不规范；人事管理制度不适应经营管理，人才没有形成专业银行家阶层，经营者对所有者的依附程度比较严重，缺乏人格独立性。一般从业人员岗位调换、轮训未形成统一制度；内控制度执行、落实的刚性较差。有令不行、执行不严的现象，在银行管理的各方面均普遍存在等等。
内控制度的不健全必然导致工作人员的不作为。一是对借贷人审查不严，盲目放贷形成不良资产。《商业银行法》第35条规定，商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查。而有些银行严重违反规定的贷款程序，对借款人的信用等级及借款的合法性、安全性、盈利性等情况不作审查就草率放贷；对借款人提供的抵押物、质物权属的真实性、有效性及实现上述权利的可行性审查不实就轻易放贷；主管信贷的领导在逐级审批时不认真核实、评定、复测贷款的风险度，即随意批准放贷。二是对担保人审查不实，担保方缺乏能力。信贷担保是强化信贷管理，减少贷款风险的重要法律制度。有些银行不按《担保法》办事，担保意识差，出现了不少不符合规范的借款担保行为，担保人无履行能力的比例占了40%左右。2004年6月23日，国家审计署审计长李金华在向十届全国人大常委会第十次会议作审计报告时披露的交通银行辽宁锦州分行在2000至2002年间，与锦州市中级法院、锦州市古塔区和凌河区法院联手作假，用伪造的法律文书上报交通银行总行，核销175户企业的“不良”贷款2.21亿元，给国家造成重大损失一案，充分暴露了某些商业银行存在的内控制度不健全、管理人员执行制度不严格等问题。
三、治理我国商业银行不良贷款的思考与建议
治理商业银行不良贷款要借鉴国外治理不良贷款的成功经验，结合我国实际，在政府、银行、企业以及投资者共同参与的前提下，坚持标本兼治、“两条腿走路”的原则，通过制度创新，选择最优策略，在注重消化存量不良贷款的同时，更重要的是要防范增量不良贷款的产生，从根本上防范和控制不良贷款。
（一）存量不良贷款的消化
目前，我国贷款存量中的大量不良贷款不可能通过内控机制等方法解决和化解，而只能在完善商业银行经营环境，防范新的贷款风险的基础上，另辟蹊径，综合运用各种办法化解存量不良贷款。
1、从政策层面上讲，国家应出台相应的政策法规，进一步扩大商业银行处置不良贷款的自主权。同时在国有商业银行进行全面改制的关键时刻，要加大对国有商业银行的支持力度，提高商业银行自身消化不良贷款的能力。
一是充实商业银行的资本金。履行财政职能造成的不良贷款在一定程度上可以将其作为国债看待，因此，财政应适量增发人民币特种债券，用于充实国有商业银行的资本金；可以通过降低银行所得税率，提高银行留利比例的方法来增加商业银行的资本金。二是提高银行呆环账准备金率，加速呆坏账核销工作。可以根据银行的风险资产的多少提取一定比例的呆坏账准备金，并适当放宽呆坏账核销的标准，同时允许商业银行将清收的已核销的不良贷款直接计入资本公积。三是赋予商业银行对不良资产的运作权。
2、从处置方法层面上讲，要借鉴国外商业银行处理不良贷款的方法和经验，采取出售、债权转股权、破产清偿等多种方法并举的方针，尽快将不良贷款率降下来，以适应市场竞争的需要。
综观世界各国特别是西方发达国家处置存量不良贷款的方法，有以下几点值得我国借鉴。一是政府支持、财政担保甚至投入大量资金用于银行，帮助银行处理不良贷款；二是成立接管机构清理处置银行的不良资产，如资产管理公司或类似性质的机构；三是在不良贷款的收购和转化中，正确确定不良贷款的收购价格和出售价；四是要采取多种方法并举的方针，逐步化解和处置银行不良贷款。在当前历史条件下，我国商业银行可采取以下方法对存量不良贷款进行处置和消化：
（1）企业破产以偿还银行债务。即对无力偿还、资不抵债的企业通过破产办法，拍卖企业剩余资产以偿还银行的贷款，达到清算了结债务、减少银行损失的目的。
（2）提取呆坏账准备金冲销不良贷款。即由商业银行从呆坏账准备金账户中提取准备金，以冲销不良贷款的方法来消化和减少不良贷款。但通过提取呆坏账准备金冲销不良贷款，在实践中具有一定的局限性。
（3）债权转化为股权。即商业银行对贷款企业的贷款债权转化为对该企业的股权。对商业银行而言，债权转股权操作可以转移部分信贷风险，使那些根本不可能收回的贷款得以收回，化解了部分不良贷款。
（4）不良贷款出售。商业银行用出售不良贷款这种方式可以收回一部分资金，用于清偿债务。投入市场出售的不良贷款，一般是以低于贷款本金的方式折价出售的，因而只能收回部分本金。
（5）注入公共资金。即由财政向特定的商业银行拨付专项资金，用以冲销银行不良贷款，同时免除企业的债务。我国常用此办法解决商业银行不良贷款问题，其结果往往事与愿违。
（6）向资产管理公司转移不良贷款。这也是国际普遍采取的一种处置不良贷款的方法。我国于1999年分别成立了中国信达资产管理公司等4大资产管理公司，专门负责收购、管理、处置、回收商业银行剥离的不良资产，以最大限度保全资产、减少损失。“据中国银监会近日公布，截至2004年末，中国4家金融资产管理公司共累计处置不良资产6750.6亿元，累计回收现金1370.0亿元，占处置不良资产的20.29%”。（注10）
（二）增量不良贷款的防范
