一、中国农业发展银行成立的历史背景及历史使命。
二、农发行在业务发展中存在的问题及对策。
三、农发行经营性贷款和政策性贷款对农发行发展的影响。
内 容 摘 要
农发行的成长和发展走到今天，已经开始在新的条件下承载新的历史使命。办好农业政策性银行，既要坚持政策性银行的基本属性，又要遵守现代银行管理的内在规律，本文就农发行业务发展中存在的问题及对策，发表个人的看法，特别是农发行政策性业务和商业性业务互相兼容的必然性及存在的矛盾和对农发行发展的影响...
农发行业务发展问题研究
银行业在一个国家的经济中起着至关重要的金融中介作用，目前中国银行业包括四大国有商业银行、股份制商业银行、众多的城市商业银行和信用合作社，以及政策性银行在特定的领域内发挥其职能，推动着中国经济的高速发展，由于经济的高速增长以及宽松的货币政策，中国银行业维持了高速扩张的势头，中国农业发展银行作为全国性的一家农业政策性银行，在市场竞争中贷款业务高速增长，以政策性贷款为主导的业务，同时商业性贷款也突飞猛进，促进地方经济发展。
一、中国农业发展银行成立的历史背景及历史使命
农业是弱质性产业,在市场经济条件下,既要面对自然环境变化的风险,又要面对市场供求变化的风险。对于中国而言,农村经济发展滞后,农业基础薄弱,农民收入增长缓慢,解决三农问题已经成为国家建设发展中的重中之重。在新形势下,中央提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。 从国际经验上看,在增加农村资金投入方面,除了财政中的农业支出外,设立农业政策性金融机构,通过农业政策性信贷投入支持农业和农村经济建设,是比较普遍和有效的做法,中国农业发展银行是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行，1994年11月挂牌成立。主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。
特别是近年来，中国农业发展银行以科学发展观为指导，认真贯彻2004年国务院第57次常务会议精神，坚决服从和服务于国家宏观调控，全面落实国家各项强农惠农政策，把实现良好的社会效益作为最重要的价值追求。目前，形成了以支持国家粮棉购销储业务为主体、以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设为两翼的业务发展格局，初步建立现代银行框架，经营业绩实现重大跨越，有效发挥了在农村金融中的骨干和支柱作用。
（一）农发行业务性质定位的历史变迁
1、单一性质定位——政策性定位阶段。
1994年4月，农发行在中国农业银行承担的农村政策性金融业务基础上正式组建，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款，业务范围包括粮棉油储备贷款、收购贷款、调销贷款和初加工贷款，扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款，小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款等。1998年3月，为了适应粮食流通体制改革的需要，国务院调整农发行的业务范围，要求其专司粮棉油收购资金的供应与管理工作。从组建一直到2004年上半年，虽然农发行的业务范围有较大变化，但对其业务性质的定位是单一的，即政策性。
２、两种性质定位——政策性与商业性定位阶段。
2004年7月，国务皖第57次常务会议要求农发行“严格区分政策性业务与商业性业务。两类业务要分类管理，分别考核，不能将商业性业务亏损混入政策性业务挂账，也不能以政策性业务亏损掩盖商业性业务亏损”。两种性质定位的背景是，从2000年开始，部分粮食品种、部分区域逐步退出粮食保护价收购范围。到2004年，粮食收购市场全面放开，保护价收购退出历史舞台，实行粮食最低收购价收购制度。同时从2001棉花年度开始，国家也放开了棉花收购。粮棉油收购市场放开后，企业随行就市收购的粮棉油，其自主经营、自负盈亏，农发行按规定发放相应贷款，并自担风险。为此，按照国务院第57次常务会议精神，把农发行支持企业自主收购粮棉油发放的收购贷款作为商业性业务管理。
2005年，农发行把粮棉收购市场放开条件下，为确保粮棉收购顺利进行、不出现区域性“卖难”问题，支持企业自主收购粮棉油的贷款业务界定为准政策性贷款业务。准政策性贷款业务范围包括支持企业自主收购小麦、稻谷、玉米、大豆四个主要粮食品种和油菜籽、花生两个油料品种以及棉花而发放的粮棉油收购贷款，对其实行有剐于政策性和商业性贷款的管理。之所以这样定位准政策性业务，是因为农发行始终肩负国务院赋予的支持粮食和棉花收购的重任，尤其在粮棉市场化改革过程中，农发行的粮棉油收购贷款政策在很长一段时期内必须以执行国家宏观调控政策、保护农民利益、确保收购不出问题为前提，其操作与管理不可能完全按照商业性贷款运作。
（二）当地农发行的业务发展状况
作为全县唯一一家农业政策性银行，农发行濉溪县支行自1994年成立以来，一直遵循以农为本的办行宗旨，坚持以服务“三农”为己任，为我县的“三农”发展立下了汗马功劳。中国农业发展银行濉溪县支行的贷款余额，从1996年的1.2亿元增长到2011年6.4亿元，它的业务范围，已由主要办理粮棉油流通领域信贷业务拓展到办理粮棉油加工企业和农林牧副渔业产业化龙头企业贷款、农业小企业贷款、农村基础设施贷款和农业综合开发贷款等。目前，用于粮棉油收购（含储备、调销)的贷款余额1.1亿元，占17%；用于支持加工和产业化龙头企业的贷款余额1.6占25用于支持农村基础设施和农业综合开发的贷款余额1.9亿元，占30%。农发行支农业务呈现出多方位、宽领域、深介入的发展态势，形成了以支持粮棉油收购为主体，以支持加工和产业化龙头企业为一翼，以支持农村基础设施和农业综合开发为另一翼的“一体两翼”的业务发展格局。
二、农发行在业务发展中存在的问题及对策
中国农业发展银行行长、党委书记郑晖去年在召开的农发行全国分行行长会议上强调，新的一年要始终把支持粮棉油收储作为全行业务工作的重中之重，坚持在不打白条前提下防控风险的指导思想，确保支持粮棉油收储不出大的问题。要积极参与研究制定国家粮棉油收购和调控政策，及时足额供应政策性收储资金，保证中央和地方各项收储计划顺利实施；积极支持中央和省级肉、糖、化肥等专项储备，支持国家掌握资源，保持主要农产品和农用生产^^文档市场稳定。积极审慎支持粮棉市场化收购，重点支持战略性客户和参与宏观调控的优质骨干企业入市收购，在风险可控前提下加大对农业产业化龙头企业和加工企业支持力度，保持必要市场份额；打造产业链金融品牌，重点支持粮棉油生产基地建设、粮棉油精深加工，支持全国性区域性骨干农产品批发市场、大宗农产品仓储物流设施、鲜活农产品连锁配送物流中心等建设，支持有条件的农业产业化龙头企业或加工企业开展粮棉油全产业链经营。围绕三化同步协调发展，大力支持现代农业发展和新农村建设。要择优支持符合国家政策导向、党政关切、有利于推进城乡统筹发展、具有显著支农效果的水利和新农村建设项目。加大对农业科技创新的支持力度，重点支持列入国家和省级政府推广计划的优良品种、节水灌溉、农产品加工、农业机械等领域的科技成果转化和产业化项目，择优支持从事农业良种育繁一体化的大型骨干企业发展。积极开展国际业务、中间业务、投资业务等，不断强化金融服务功能。
农发行近年来以国家有关部门按照“弥补市场配置资源空缺”和“不与商业性金融机构竞争”的原则来设计和审批业务。商业银行可以开办的业务，农发行很多都不能开办；农发行可以开办的业务，商业银行都可以开办。 即使是国家要求商业银行进入的领域，其仍可以做出进或不进的选择。往往出现这样的现象：政策设计者已明确要求农发行从某个领域退出，给商业银行让路，但若商业银行不肯进入，农发行仍须在该领域名不正言不顺地继续经营。如2001年，国务院明确要求农发行“逐步退出商品棉经营活动”，积极创造条件，为政策性贷款退出商品棉经营领域做好准备，商业银行要“积极发放棉花经营贷款”。但时至今日，商业银行也没介入，农发行仍是主渠道。又如2004年，国务院耍求商业银行对各类粮食企业和经营者“应给予贷款支持”。从实际情况看，商业银行并不感兴趣。还如，国务院要求粮食收储企业分离出来的附营业务所需贷款，由商业银行办理，已由农发行办理的要尽快划转到商业银行，结果是商业银行只接受了其中的很少一部分。实践表明，对商业银行来讲，追逐利润是首要的。对农发行来讲，执行政策始终放在首位，而且是创新理念推动商业性业务发展。
近年来，农发行政策性贷款及商业性贷款业务取得了显著发展，但部分行由于发展速度过快、风险防范不足、贷后监管不力等原因使得商业性贷款业务产生了一些风险隐患，不利于农发行的长远发展。笔者认为，农发行在业务发展中，政策性贷款及商业性贷款在承担着不同的职能，而农发行经营考核中没能分类考核，在业务发展中矛盾突出，主要体在以下几点：
（一）两类业务范围的划分还不够合理。
目前，农发行对政策性业务、准政策性业务及商业性贷款业务的划分还存在着以下问题：一是政策性业务范围的覆盖面没有体现出国家对“三农”的扶持，目前仅限于农业流通领域中粮棉油等农产品的收购和储备，对于农业生产领域还没有涉及。二是新农村建设中与“三农”关系密切的农村基础设施、农业综合开发、农业小企业等业务，多数属于贷款期限长、风险大、利润率低的项目，按照商业性贷款管理要求，大多数项目很难获得信贷资金支持。三是准政策性业务划分范围较窄，没有把一些与农民增收关系密切的区域性大宗农产品划分在内。
（二）两类业务信贷管理制度体系存在着与实际不相适应的问题。农发行已开办的贷款业务依据贷款用途和企业类别制定贷款办法、划分贷款科目，造成一些制度在相互衔接上不够严密，存在相互交叉、重叠的情况。如有的贷款既符合产业化龙头企业贷款的条件，也符合粮食加工企业贷款或粮食流转贷款的条件，导致划分贷款种类和归并贷款科目比较困难。濉溪县农发行支行的粮食加工企业如濉溪县鲁王制粉有限公司在贷款需求既有收购资金收购需求，也有加工流动资金需求，同时又有固定资产中长期贷款需求，造成公司业务依据贷款用途和企业类别制定贷款办法、划分贷款科目，造成一些制度在相互衔接上不够严密，存在相互交叉、重叠的情况。
（三）两类信贷业务运营机制还不够完善。一是存在着用全部经营利润（包括商业性经营利润）填补政策性经营形成亏损的问题。如粮食企业呆账贷款，属于政策性贷款，应由财政资金专项解决，而实际上是用农发行经营利润来核销，这与两类业务分账核算、分类管理的要求不相吻合。二是在人民银行再贷款逐步减少的情况下，农发行政策性贷款和商业性贷款的资金来源主要依靠在资本市场上发行债券筹集，资金来源渠道单一，没有体现资本对两类业务规模的不同约束机制。如储备贷款、收购贷款等政策性贷款期限一般为一年，但实际占用则多次展期。三是准政策性贷款还未建立起相应的风险补偿机制，政策性储备、轮换贷款的风险补偿措施落实得不够彻底，给农发行分类经营管理留下政策包袱。四是分账核算体系还不健全。考虑到两类业务发展规模、比例还不协调以及实际操作难度大等实际问题，目前在分账核算上仅仅停留于贷款的发放、收回以及利息收入方面，对于经营费用和管理费用还没有按照业务规模比例、人员等进行相应的分摊。同时，与此相对应，目前的绩效考评办法也还没有做到对两类业务分别进行考核。
（四）、完善两类业务经营管理体制的政策建议
1、科学合理地划分两类业务范围。在两类业务范围的划分上，以党中央、国务院关于支持“三农”的政策为依据，以动态调整、便于操作、有利于两类业务发展为基本原则，凡是与确保国家粮食安全、促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设有关的贷款业务，均为政策性业务（含准政策性业务），在具体业务范围上，除现有政策性业务（含准政策性业务）外，还应包括区域性大宗农产品收购、农业综合开发、农村基础设施建设及农业小企业贷款等，以充分体现国家向“三农”倾斜的政策意图。除此以外，凡农发行自主经营、自担风险，财政对贷款风险不予弥补的贷款业务均为商业性业务。对于以上划分，需要说明以下几点：一是农发行作为政策性银行的政策性主要体现在信贷资金有保证、利率优惠、贷款期限长、信贷准入条件较低、部分贷款有补贴、银行风险大等方面。二是农发行商业性业务与其他商业银行、农村信用社的商业性业务有着本质的区别：业务限于农业领域中平均利润率低、信贷项目风险大的行业；客户规模普遍小、起点低、资本金不足、内部管理和技术水平落后、抵押困难等。三是鉴于我国农业基础薄弱，特别是西部地区农业基础差的实际，将与新农村建设关系密切的农业综合开发、农村基础设施建设及农业小企业贷款等纳入政策性业务范围，符合我国国情和国家支持“三农”的政策。四是政策性与商业性业务范围的划分是相对的、动态的，随着经济的发展，特别是“三农”问题的逐步解决，将适时进行动态调整。
2、完善两类业务运营机制。一是完善以贷款风险管理为核心的授权授信、审贷分离、分级审批等制度，规范贷款调查、审查、审批流程，提高办贷效率，加大对不良贷款的认定、监测和处置力度，建立全面风险管理体系和后评价机制。二是完善两类贷款资金来源筹集机制，对政策性和准政策性贷款，其资金来源应由人民银行再贷款保证供应；对商业性贷款主要通过发行债券和组织开户企业单位存款来解决，使两类业务资产、负债的期限、结构、成本趋于合理。三是要以单独核算为核心，完善分账核算体系。按照贷款性质、种类及其占用形态，为政策性业务和商业性业务设置准确、简明的会计科目。对政策性业务单独进行损益核算，并向财政部报告。商业性业务可采用国有商业银行的核算分配方式。四是要加强对两类业务的考核。政策性业务应以定性考核为主，定量考核为辅，重点考核执行政策的准确性、及时性、完整性以及确保不出现区域性“卖难”问题等；商业性业务应以定量考核为主，定性考核为辅，主要按照经营绩效七项考核指标考核。
3、要建立与绩效挂钩的工资增长机制。目前，农发行员工的平均工资收入与当地金融企业的员工收入有较大差距，由此造成人才的不断流失和员工队伍思想上的不够稳定，这对农发行可持续发展是十分不利的。为确保员工队伍的稳定，充分调动全员积极性，营造留用和吸引人才的良好环境，建议国家建立与农发行经营效益挂钩的工资奖励机制，保证农发行员工的工资收入不低于当地同行业工资收入的平均水平。
4、要完善农发行财务管理体制和财务资源配置机制。建议财政部根据两类业务不同的要求，实行区别对待。对政策性业务在财务收支上仍实行计划管理。对商业性业务应给予农发行更多的自主权。在考虑政策性业务因素的前提下，根据农发行的绩效情况，建立激励性的资源配置机制。
三、农发行经营性贷款和政策性贷款对农发行发展的影响。
毋庸质疑，中国农业发展银行在支持我国“三农”和保障国家粮棉油安全方面发挥了金融支柱作用，在社会主义新农村建设中，农发行也发挥更大的作用。为配合国家农业产业政策，农发行的业务领域逐步拓宽，信贷链条不断延伸，商业性贷款业务呈扩大趋势。农发行自2004年开办商业性贷款业务以来，在支持农业产业化、农村基础设施建设、农业综合开发、农业科技和农业小企业方面得到较快发展，为“三农”提供了有力的金融服务，取得了较好的经济效益和社会效益。现阶段，我国农业发展银行开办政策性信贷业务主要是粮油业务和棉花业务两大类。新开办的业务都是以商业性业务的形式出现，由农发行自主经营，自担风险。为了进一步发挥农发行在新农村建设中的作用，近来，银监会先后批复农发行开办农业科技贷款业务、农村基础设施贷款、农业综合开发贷款的农业生产^^文档贷款业务，贷款将分别用于农业科技成果的转化和产业化，农村路网、电网、水网、信息网建设，农村能源、环境设施建设，农田水利和生产基地、农村流通建设体系建设，以及农业生产^^文档的流通和销售环节，总之，农发行业务进入适应市场、自主发展的新阶段，是粮棉市场化改革和金融体制改革不断深化、市场经济不断发展的必然结果。同时，农发行新开办的商业性贷款业务，其客户也大多来自商业银行和其他金融机构。这种贷款业务在农发行和商业银行业务交叉和竞争中发展的趋势不可避免，市场营销将成为决定农发行业务市场份额、客户选择和盈利多少的关键因素。
农发行兼有政策性业务和商业性业务任务，并且两者独立存在。这样可以在坚持政策性银行属性不变的情况下，在有必要追求社会效益的基础上，追求自身效益的最大化。同时应当认识到政、商合一混业经营并不是混淆经营，不能把政策性业务按商业性贷款的运作模式来要求，更不能把商业性业务看成是政策性业务，追求政策保护，降低贷款管理标准和风险防范标准。农发行兼有政策性业务和商业性业务任务,并且两者独立存在。这样可以在坚持政策性银行属性不变的情况下,在有必要追求社会效益的基础上,毫无顾忌地追求自身效益的最大化。同时应当认识到政、商合一混业经营并不是混淆经营,不能把政策性业务按商业性贷款的运作模式来要求,更不能把商业性业务看成是政策性业务,追求政策保护,降低贷款管理标准和风险防范标准。
目前，农发行处于战略转型期，要把握发展机遇，加大改革力度，完善运行机制，探索出一种具有中国特色的农业政策性金融管理体系和运作模式，打造出一个真正服务新农村建设的现代银行。
参 考 文 献
1、殷洪山，《农业发展与金融》，2011年第6期
2、窦宏秀,辛立秋.《我国农业政策性金融的发展及国际借鉴》2008,(7).
3、郑辉，《中国农业发展银行全国分行会议》，2010年第10期
4、吴晓轮，《走政策立行与商业运作相结合的路子》， 2007年10月22日
