一、几年农村信用社改革实效见证
（一）深化农村信用社改革工作取得阶段性成效，法人治理结构得到完善。
（二）各项内控制度得以进一步建立健全。
（三）财务状况明显好转，经营实力不断加强。
二、农村信用社改革进程问题主要体现
(一)不良贷款底数不清，贷款形态不实。
(二)专项票据置换的不良贷款处置难度大，现金收回率较低。
（三）股本金和股东结构不合理、稳定性较差。
(四)法人治理结构不健全、产权仍不明晰。
(五)风险拨备不足，财务包袱依然沉重。
（六）地方政府对农信改工作的支持未完全到位。
（七）省级联社“政企分开”的原则没有得到很好履行，存在行政化、机关化趋向。
（八）改革工作中的协调机制未健全有效。
三、对农信社改革和业务发展方向的一些建议
（一）排查潜在损失，切实提高信贷资产质量。
(二)加大对专项票据置换不良贷款的清收处置力度。
（三）加强成本管理、严格执行财务制度。
(四)完善法人治理结构，严格内控管理。
（五）政府部门对农信改工作的支持力度还要进一步加强。
内 容 摘 要
2003年6月，国务院起动了以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”为总体要求的农村信用社改革。2003年9月份以来，央行已向满足改革要求的29个省（区、市）农信社共提供了1700亿元人民币的专项央行票据资金扶持。农村信用社改革工作取得阶段性成效，法人治理结构得到逐步完善，业务规模不断拓展，财务状况明显好转，经营实力不断加强。
改革试点工作中存在的问题体现，主要是：不良贷款底数不清，贷款形态不实，隐性不良贷款不容忽视；专项票据置换的不良贷款处置难度大，现金收回率较低；股本金和股东结构不合理、稳定性差；法人治理结构不够健全、产权不明晰；风险拨备不足，财务包袱依然沉重；地方政府对农信改工作的支持未完全到位；省级联社“政企分开”的原则没有得到很好履行，存在行政化、机关化趋向等。
对策与建议：从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持，加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，必须排查潜在损失，切实提高信贷资产质量，加大对专项票据置换不良贷款的清收处置力度，加强成本管理、严格执行财务制度，继续完善法人治理结构，严格内控管理，政府部门进一步加强对农信改工作的支持力度，确保国家“花钱买机制”的实现。
农村信用社改革进程问题与探讨
农村金融体系是我国金融体系重要组成部分，党中央、国务院历来十分重视农村金融体系改革和发展。2003年6月，国务院起动了以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”为总体要求的农村信用社改革。为了帮助农村信用社消化历史包袱，促进改革试点工作顺利开展，国家给予适当扶持政策，主要通过专项央行票据的发行兑付和专项借款的逐批发放来实施。据统计，2003年9月份以来，央行已向满足改革要求的29个省（区、市）农信社共提供了1700亿元人民币的专项央行票据资金扶持。
笔者作为具体改革工作参与者之一，见证了专项央行票据资金扶持帮助农信社消化了历史包袱，并以此推动农村信用社加强内部管理、完善法人治理结构、强化约束机制，农信社改善金融服务和加大金融支农力度和改革目标明确确立，基本实现“花钱买机制”实际效果。
一、几年农村信用社改革实效见证
（一）深化农村信用社改革工作取得阶段性成效，法人治理结构得到完善。按照现代金融企业管理体系和完善法人治理结构的要求，农信社建立以“三会一层”为主体的运行机制和内部制约机制。一般做法是：首先召开第一届社员代表大会、理事会、监事会，选举产生新一届一事长、监理所事主经营班子，初步建立了以社员代表大会、理事会、监事会和高级管理层为主体的法人治理组织架构，规范了各自的职责和运行规则，使决策层和经营层分工明确，各自独立、各司其职，相互配合、相互制衡。
（二）建立健全各项内控制度。按照“业务发展、内控先行”的原则，根据业务发展和风险控制要求，各改革试点中的农信社都对原有规章制度进行了补充和完善，按照决策、管理、执行、监督四个层次，新建和完善各种制度，在省联社统一管理和指导下，健全授权授信管理、劳动用工、薪酬管理、成本费用控制、贷款利率定价、不良贷款责任追究、利润分配等方面的制度为改革和发展提供了制度保障。
（三）财务状况明显好转，经营实力不断加强。从起动改革试点工作的各联社情况看，大部分基层原小法人社减亏或扭亏增盈，各项拨备增加，股本金相对稳定，资本充足率不断提高，存贷款规模不断加大，支农实力明显增强，对地方经济建设和发展的金融服务大有增强，真正树立和发挥了县域金融主力军的地位和作用。
总之，农村信用社改革根据“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体思路，按照“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的要求，改革成效已经明显得到体现。但是，农村信用社改革过程中出现和存在的一些问题不容忽视，如不加以重视和解决，将有可能对整个农村金融体系改革目标和效果大打折扣。
二、农村信用社改革进程问题主要体现
(一)不良贷款底数不清，贷款形态不实
按照《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于印发农村信用社改革试点专项中央银行票据兑付考核办法的通知》(银发[2004]253号)规定，专项中央银行票据兑付的条件之一为：按“一逾两呆”口径考核，与2002年12月末相比不良贷款比例的降幅不低于50％。但在专项央行票据发行后每年至少两次的现场检查中，发现农村信用社的贷款形态均不同程度存在着不真实的情况，而且隐性不良贷款底数不清。包括信用社自身也无法摸清自已贷款形态占用底数，正常贷款中的隐性不良贷款主要有以下两种表现形式：一是不符合借新还旧条件而进行换约付息贷的款，按照不良贷款认定暂行办法的规定，这部分贷款应认定为不良贷款；二是呆滞贷款中有许多已经呆滞多年，有的贷款人破产倒闭或经营无以为继多年、有的贷款人已经失踪多年或已经死亡，但由于相关呆帐贷款核实手续和程序较为复杂，或信用社自身一些经营管理漏洞和信贷工作人员责任心不足等原因，这些符合呆帐条件的贷款仍然反映在呆滞类。隐性不良贷款和不实反映不良贷款的存在有可能使不良贷款实际降幅低于账面降幅，掩盖了潜在损失、影响央行和监管部门对信用社经营实力的判断，严重的可能导致农村信用社不能如期达到兑付专项央行票据的条件。如江西某县央行及银监部门的一项联合调查显示，某联社2006年底的各项贷款余额为224588万元，其中不良贷款账面余额为47278万元，不良贷款占比为21.05％，较2002年末(不良贷款占比为55．73％)下降34.68个百分点，已达到兑付央行专项票据的条件(下降到27.87％以下)。但是正常贷款中还隐含着27932万元的不良贷款，如果据实进行账务调整，不良贷款占比将上升至33.48％，距达到兑付条件还相差5.61个百分点。要达到兑付条件，这家县联社还要清收、盘活大约12600万元的不良贷款(含隐性不良贷款)。
(二)专项票据置换的不良贷款处置难度大，现金收回率较低。
专项央行票据置换的不良贷款，大多是一些关停乡镇小企业贷款和因自然灾害而无偿债能力的农户的呆账和呆滞贷款。由于这些借款的乡镇企业倒闭较早，目前企业大多都已找不到人，到工商部门也查不到相关证明；一些农户借款人死亡，家属不予配合，有的甚至连借款人的死亡证明都不予提供。所以农村信用社在清收处置这部分贷款时，困难重重，以现金形式收回的难度更大，现金收回的比率较低。中西部欠发达地区大部分呆滞或实际已经形成呆帐却反映在呆滞贷款的农户贷款，大多金额小、笔数多、信贷^^文档不全核实难等困扰着置换不良贷款的处置和清收工作，由于担心置换不良贷款现金清收率达3%兑付条件难以完成，一些基层社便在造假上做文章，比如违规借新还旧、或将一笔旧贷拆分为多笔摊到多个家庭成员名下，以贷收贷并转换成现金入帐，甚至基层信用社职工自己凑钱“清收”以完成考核任务拿回风险押金，种种怪招均为完成清收和处置任务以拿到专项央行票据的如期兑付，殊不知这些违悖常理的做法使得国家对农信社的改革方向和央行资金扶持意图背道而驰。
（三）股本金和股东结构不合理、稳定性差。
资本充足率是农村信用社可持续发展和风险防范的核心指标，开展增资扩股活动是迅速提高资本充足率、增强资金实力的重要途径。人民银行采取将专项票据的兑现与增资扩股成效挂钩的办法，对农村信用社加快增资扩股发挥了明显的激励和促进作用。事实上在增资扩股过程中，有些联社没有坚持实事求是、量力而行的原则，脱离当地经济发展和农民承受能力的实际，片面设置过高的扩股标准和条件，同时忽视农信社自身的管理和经营能力，盲目追求增资扩股的数量和规模，把增资扩股片面地看作是争取人民银行专项票据的手段。在政府主导下如火如荼开展增资扩股的结果是，投资股比例低、且绝大部分集中于内部职工，法人股东占比小，股权分散，不利于股本金稳定，缺乏能够长远合作的战略投资者。如在某次现场检查中发现，某县联社2006年度股本金科目借方发生额102万元，核实结果是该社发生较大面积股东退股，而信用社在处理过程中又通过假转让等手段以掩盖退股问题，根据相关文件要求，股本金借方有发生的，在专项央行票据兑付申请时必须做出说明解释，如因出现退股现象确认为股本金稳定性差的，暂时不予通过票据兑付。该联社为此在2007年第三季度票据兑付期到来时提出延缓兑付要求。
(四)法人治理结构不健全、产权不明晰。
一方面，一些已经取消两级法人的县（市）联社，还没有完全形成理事会对重大事项进行决策、高级管理层在理事会的授权范围内进行经营管理的格局。监事会对理事会、高级管理层行为的监督制衡在某种程序上流于形式，法人治理结构有待进一步完善；另一方面，作为建立现代企业的核心和主要内容、也是农村信用社改革的核心和根本的产权关系，在农村信用社改革过程中，只是表面上明确而已，而且一般认为是“法人产权”由社员入股组成，实为风险责任无人承当，产权始终未明晰，法人产权也是一个模糊不清的概念。
(五)风险拨备严重不足，财务包袱依然沉重。
按照《关于农村信用社2005年度会计决算工作指导意见》(银监发[2005]81号)有关规定：“未实行贷款五级分类管理的农村信用社，可按正常贷款1％、逾期贷款2％、呆滞贷款25％、呆账贷款100％的比例提取贷款呆账损失准备”。以某市辖11个联社为例，2007年9月末全辖贷款总余额34.7亿元，其中逾期贷款0.2亿元、呆滞贷款2.6亿元、呆帐贷款为0，应提取风险拨备1亿多元，实际呆帐准备为0.7亿元，因此缺口3000万元。而全市农村信用社亏损挂账尚有4500万元未得到冲销。这些应提取资产减值准备计人当期损益，农村信用社的利润总额、实际利润、资产利润率等指标将会降低，进而会使农村信用社在兑付央行专项票据时受到影响。
（六）地方政府对农信改工作的支持未完全到位。
一是有的地方没有正确认识改革的意义和目的，在具体实践中，没有扎扎实实地在明晰产权关系、完善法人治理结构、转换经营机制上下功夫，而是热衷于搭架子、做表面文章，急功近利套取国家扶持政策，比如有的县（市）政府对清收信用社不良贷款仅仅以几个文件和开几会议强调，没有在司法环境、组织人力以及相关部门协调配合等方面给予实质性的帮助和支持，特别是对个别拖欠农村信用社贷款国家机关干部，文件规定的“三停五不”措施没有真正实行或落实不到位，最终影响了不良贷款清收任务的完成，从而影响专项票据的按时兑付。二是以优质资产（一般为土地、房屋、现金）置换农村信用社不良贷款时，超高价评估拟置换资产，实质上是高价将国有土地卖给信用社，或拟置换的资产名为“优质”实为闲置，如某县政府拟将一个已经撤并乡镇的原办公楼房和办公用地置换多笔因历史原因或行政责任造成的信用社呆滞贷款，但该拟置换资产地处乡镇，不但评估值不高，且影响信用社今后开发和利用，该联社高层管理意识到之后果断中止此项不良贷款置换协议。
（七）省级联社“政企分开”的原则没有得到很好履行，存在行政化、机关化趋向。
各地省级管理机构组建以后，在促进农信社加快改革、提高经营水平方面发挥了积极的作用，但有些工作没有体现管理和指导农村信用社的平台的职能，没有正确理解农信社管理体制改革的意义。在资金调剂、大型信贷项目投入、联社人事任免与考核、财务制度执行等方面，存在过多行政干预色彩，有的省（区）联社既象省（区）政府的一个新部门，又象基层信用社类似商业银行的“总行”机关，没有做到充分尊重成员单位的法人权利和经营自主权，把基层信用社当作分支机构，进行过多的干预。如某区联社自2005年下半年成立以后，擅自提高对各基层联社的管理费、同时圈定各联社利润总额，加重基层联社财务负担的同时，用增加建设项目等理由人为调整财务支出、压低当年利润总额，此举涉及到许多造假行为，性质严重，好在央行及银监部门及时发现并下达省联社收取管理费限额比例，把2005年度违规提取的费用转入拨备科目不得乱用，随后，人民银行总行及银监会对第二批票据兑付申请条件做出调整，对相关指标进行更加严格的检查考核。省联社对基层联社行政干预的另外一种表现是，对基层社信贷项目的干预上，由于一些地方政府官员片面认为农村信用社归地方政府领导、省联社是挂靠政府的一个部门，指令基层联社信贷投向和信贷规模，忽视不同区域不同信贷风险隐患问题，影响了基层联社作为法人机构的自主经营权力。
（八）改革工作中的协调机制未健全有效。
按照国务院设计的改革思路，农村信用社改革以政府为主导、银监部门主办、央行配合，但实际工作中，三方工作常常未能很好协调一致，导致了一些工作效率的低下，甚至浪费诸多改革成本。
三、对农信社改革和业务发展方向的一些建议
据统计，截至到2007年上半年，全国一共有505家农信社成功兑付票据，兑付金额为311亿元，其中第一批试点的八省市有435家成功兑付，兑付金额为255.23亿元，分别占兑付家数和兑付金额的66％和67％。此时距离票据最开始发放已经三年有余，而第一批380亿元的央行票据还有100多亿元没有兑付。可见央票兑付考核形势仍然严峻、农信改工作还有很多事情需要努力、还有很长的路要走。胡锦涛总书记在中共中央政治局第四十三次集体学习时的讲话中指出：“要把农村金融改革发展作为金融工作的重点，健全农村金融基础服务体系，充分发挥各类农村金融组织作用，加快建立健全适应‘三农’特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系”。国务院总理温家宝在2007年元月召开的全国金融工作会议上也指出，要加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。
深化农村信用社改革工作进程总体上是顺利的，取得的阶段性成果也是喜人的。为进一步明晰产权关系，完善法人治理结构，切实转换经营机制，进一步理顺农村信用社管理体制，把农村信用社办成商业上可持续、主要服务于县以下“三农”的社区金融机构，切实转换经营机制，实现国家“花钱买机制”的改革初忠，应从以下几方面进一步关注和解决农信改工作中的问题和不足。
（一）排查潜在损失，切实提高信贷资产质量。
信用社应将清收和盘活不良贷款、提高信贷资产质量作为下一步工作的重点。一是要严把新增贷款投放关，优化贷款投向，合理运用资金，提高新增贷款到期收回率，确保新增贷款不再发生死滞沉淀；二是要加强借新还旧贷款的管理，严格按照不良贷款认定暂行办法的要求，规范操作，确保借新还旧贷款符合认定为正常贷款的四条标准；三是信用社内部要真正认识清收不良贷款和处置已置换不良贷款的真正目的和意义，绝不能通过假清收或隐瞒潜在损失的方式套取票据兑付条件而留下新的不良贷款问题，监管部门对此类问题应毫不留情地指出并要求及时纠正，性质严重的通过处罚甚至处分责任人员给予加强教育；四是借政府部门帮助农村信用社清收不良贷款的机会，以清收内部职工和国家公职人员所欠不良贷款为突破口，营造清收盘活不良贷款的良好氛围，优化农村信用环境，增强全社会的信用观念和借款人的还款意识，尽快促进农村信用社信贷资产质量的提高；五是要创造性地开展清收工作，细化清收工作方法和手段，积极尝试招标清收、委托清收、打包清收、买断清收、代位清收等多种清收形式，努力开创清收和盘活不良贷款工作的新局面。
(二)加大对专项票据置换不良贷款的清收处置力度
一方面，要成立组织，加强领导。从省级联社到县级联社以及基层信用社，都要高度重视专项票据置换不良贷款的清收和处置。成立置换不良贷款处置、清收考核领导小组，实行一把手负责制，明确工作责任、目标任务。县（市）级联社实行领导包片、机关职工包社、信用社职工包户的办法，清收、处置、置换不良贷款，加强检查、监督与指导，形成齐抓共管的良好局面。另一方面，要切实加大对置换不良贷款的处置清收力度。县（市）联社要把置换的不良贷款作为自营贷款进行对待，在保全诉讼时效的基础上，根据这些不良贷款的实际情况，制订具体的清收处置措施，完善信贷档案，依法、尽职地对专项中央银行票据置换的不良贷款进行清收，提高清收比例和现金收回率，尽可能保全农村信用社信贷资产，即使已经成功兑付了专项央行票据，也要认真对履行对央行的承诺，对置换出的不良贷款视同其他贷款一样坚持催收，确保改革长效机制的实现。
（三）加强成本管理、严格执行财务制度。
各级联社要加强财务核算管理，切实采取措施降低财务费用，杜绝乱开支、假开支等违反财务制度行为。在农村信用社申请兑付央行专项票据时，银监部门和人民银行在对农村信用社的利润总额、实际利润、资产利润率等盈利能力和财务指标的考核时，将考虑因多提或少提呆账准备金、应付未付利息、应收未收利息以及应提未提固定资产折旧等而影响当期利润的因素，使对各项财务指标的考核具有可比性，真实地反映出农村信用社经营效益的变化趋势。因此各信用社必须真实反映财务核算情况，避免在央票兑付考核时出现不利因素影响兑付的成功。
(四)完善法人治理结构，严格内控管理。
农信社改革已经取得阶段性成果，其产权制度框架已经初步形成。下一步要将工作重点转向建立合理、科学、有效的法人治理结构。一是进一步完善股权设置，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力，既要防止因股权过于集中被少数大股东控制，又要防止因股权过于分散被内部人控制；二是按照现代企业制度的要求，进一步健全法人治理结构，明确职责分工，形成决策、执行、监督相互制衡的治理结构，切实落实“三会”制度；三是进一步加强制度建设，科学合理地制定有关工作程序和议事规则，增加决策透明度，提高运行效率。
（五）地方政府部门对农信改工作的支持力度还要进一步加强。
一是真心实意为农村信用社改革做实事，加大不良贷款清收力度，二是摒弃短期行为，在处置已置换资产或以优质资产置换不良贷款工作中，严格评估作价、切实以优质资产置换不良资产，给农信社减负和增加效益，三是在司法支持、社会信用环境建设、政府诚信建设等方面给予农村信用社乃至整个金融环境创造良好健康持续发展空间。
（六）省级联社要切实履行职责，指导和服务基层联社。
对于已组建省联社的地方政府，今后要积极引导和督促基层信用社把注意力转移到加快完善法人治理结构、强化约束机制、迅速转换经营机制上来，消除那种认为组建了地方管理机构便是大功告成的错误认识，把改革继续引向深入，承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，不得干预信用社和县级联社的自主经营，不得直接或间接从事经营活动，不得调度农村信用社资金。
（七）在法律构架、信用环境、协调机制等给农村信用社创造良好发展条件。
应尽快出台针对并适应农村合作金融的相关法律，使农村信用社的合作制在确定的法律框架之下运行，加强金融生态建设、优化社会信用环境，为信用社创造良好的信用环境，各级政府、央行及银行监管部门须建立良好的协调机制，避免农村信用社在多重管理和监管下付出过高的改革成本。
参 考 资 料
1、《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号)
2、《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）
2．《农村信用社改革试点专项中央银行票据兑付考核操作程序》银发[2005]247号
3、《合作金融机构行政许可事项实施办法》 中国银行业监督管理委员会 2006年第3号令
4、魏涛《农村信用社央行专项票据兑付工作中存在的问题及政策建议》 《改革与战略》2007第1期
5．《加强领导 精心组织 认真做好深化农村信用社改革试点工作》 刘明康 2003年8月18日在深化农村信用社改革试点工作会议上的讲话
6．《不断推进农村金融体制改革 积极支持农信社改革试点工作》 周小川 2003年8月18日在深化农村信用社改革试点工作会议上的讲话
