一、银行业监管工作科学发展观的含义
二、中国银行业监管体系的现状分析
三、银行业监管工作要坚持和体现科学发展观，切实提高银行业有效监管
内 容 摘 要
科学发展观是以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体，以“三个代表”重要思想为指导，深刻分析新世纪、新阶段的新任务、新要求而提出的战略思想，树立和落实科学发展观是一项系统工程，既要在宏观上加以整体把握，又要在微观上付诸实施。2007年是实施“十一五”规划的第二年，也是我国加入世界贸易组织过渡期结束后第一年。金融业改革开放和发展的任务很繁重，要全面实现金融业改革开放和发展的目标，最重要的是要坚持以科学发展观统领银行业监管工作全局，要用科学发展观武装银行业和银行监管系统广大干部和职工的头脑，不断增强全面落实科学发展观的自觉性和坚定性。当前，自觉运用科学发展观来指导银行业监管工作，显得非常必要、非常及时。本文通过对中国银行业的监管现状进行分析，结合科学发展观对我国金融监管的新要求，借鉴国际先进经验及做法，对发展和完善我国的有效金融监管体系开展探索，并提出切实提高银行业监管的有效途径和措施。
以科学发展观统领中国银行业有效监管体系建设
一、银行业监管工作科学发展观的含义
（一）科学发展观的基本要义
发展观是对事物发展的根本的和系统的观点，是世界观的重要组成部分，它是从主体的角度来看待和规划发展，是人力图按照自己的利益和要求，赋予自己参与的发展过程以某种方式、目标和价值。发展观所要回答的就是有关事物，包括自然、人类社会和思维意识发展的问题，是关于发展的本质、原因、内含、动力、趋势的总体看法和根本观点。就人类社会的发展来说，发展观是关于社会发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点，是对社会发展一般进程的客观规律的认识和把握。作为不断追求进步发展的人类社会来说，为了从根本上使发展的客观进程有利于自身的利益，就必须追求和树立科学的发展观。广义的发展观是指发展体的综合层面，狭义的发展观是指发展体的某个层面或单一层面。从其影响程度来看，发展观可划分为传统的发展观和现代的发展观。传统的发展观主要偏重于经济增长，现代的发展观主要是经济社会和人的全面发展，是一种科学的发展观。这里有一点必须明确的是由于历史的局限性，我们既不能用现代的眼光来否定传统的发展观对当时经济发展的直接影响，也不能将现代发展观的内涵定义为一成不变，这里有一个与时俱进和不断丰富、发展的问题。
（二）用科学发展观指导银行业监管工作的必要性
1．树立和落实科学发展观是推进银行业乃至整个经济社会稳健发展的根本要求。银行业无论是高负债、高风险的行业特点，还是在经济社会发展中的重要职能，都要求银行业必须树立和落实科学发展观。只有这样，才能确保自身安全稳健运行，才能维护存款人及金融消费者的权益，才能为经济社会发展提供保障。
2．树立和落实科学发展观是消除长期影响银行业健康发展的非理性观念和体制机制障碍的重要前提。我国银行业与国际先进银行的差距，最根本的并不是某些具体指标的高低，而是科学发展理念的缺失和体制性机制性障碍。比如，长期以来,资本约束机制对我国银行业的发展机制影响较弱，以往银行在业务迅速发展过程中，往往缺乏自我约束，忽视资本金的充实和积累，导致经营规模盲目扩张和资本充足率普遍低下。中国银监会成立后，严格了商业银行资本充足率的监管要求，促使整个银行业的行为规范发生了深刻变化，贷款增长逐步向理性回归。
3．树立和落实科学发展观是提高我国银行业国际竞争能力的迫切需要。按照加入世贸组织的承诺，2006年底我国银行业市场已全面开放。面对对外开放的新形势和新挑战，我国银行业只有树立和落实科学发展观，学习借鉴国际大银行先进的理念和技术，提高金融创新和管理能力，加快增长方式和发展模式的转变，才能生存和发展，才能成为合格的市场竞争主体，促进并维护国家金融安全。
（三）科学发展观赋予了银行业监管新的内涵
1．在监管目的上，由只重视风险监管向既重视风险监管又重视银行业发展转变。银行业监管除了控制风险,管住风险外,还有一个支持其发展的问题,特别是要提供环境上的支持,帮助解决银行业运行中的环境问题，营造良好的政策环境、信用环境、法制环境和公平竞争环境。
2．在监管对象上，由包揽式监管向重点以管法人为主转变。过去包揽式监管往往导致对监管对象管理形式化、浅表化，监管效率低下。因此，在新的形势下，必须向重点以管法人为主转变，管住了法人，就管住了银行经营管理的主要内容。
3．在监管机制上，由过分依赖监管向银行内控和监管联动转变。过去，由于忽视银行内部自我控制作用，过分强调银行监管作用，银行缺乏内部约束，自我防范风险能力和动力不足，导致监管部门到处“救火”、堵窟窿、补漏洞，监管成本较大，监管效率较低。只有建立监管与银行内控协调联动机制，充分发挥“外管内控”作用，才能从根本上避免银行各种违法违规问题的发生。
4．在监管行为上，由主观意向监管向依法监管转变。过去，没有专门的银行监管机构，没有专门的银行监管法律，对监管的权限没有明确的界定，各级监管部门只是凭主观意向进行监管，往往产生越权监管或监管“真空”问题，影响了银行监管效果。在银监体制改革的新形势下，作为专司银行业监管机构银监会，必须根据《银行业监督管理法》规定对银行进行监管，严禁越权监管和监管失职。
5．在监管形式上，由服务与监管的人为分割向二者的有机结合转变。服务和监管是分不开的，监管本身就是服务，监管离不开服务，二者之间没有本质的分割。因此，必须在加强审慎性监管的同时，采取多种形式为银行提供服务，不断壮大发展能力，增强核心竞争力。
6．在监管内容上，由化险监管向控险监管转变。化险监管是特定时期的一种特殊的监管方式，化险是为了控险，只有关口前移，实行超前监控，才能步入良性发展的轨道。
7．在监管方法上，由主要依赖现场监管向重视非现场监管转变。现场检查的成本远比非现场监管成本高，而且是一种被动式的监管方式。因此，在监管方法上，要重视非现场监管，充分发挥非现场监管在银行监管中的显示、透视、提示和警示作用。
8．在监管手段上，由事后查处向事前警示转变。查处是监管的一种手段，不是监管的最终目的。只有通过事前警示，控制风险和违法违规源头，才能达到监管的最终目的，才能保证金融业的稳健运行。
9．在监管要求上，由只要求监管对象提高经营管理水平向首先注重自身监管水平提高转变。过去，监管部门更多强调的是监管对象的经营管理，而忽视了自身监管水平的提高。监管者素质不高，直接导致监管权威下降，监管效果减弱。因此，银监部门要重视加强对监管人员的培训，提高监管人员的综合素质，以此来提高自身监管水平。
二、中国银行业监管体系的现状分析
近年来，特别是2003年4月中国银监会成立，专司银行业金融机构监管职责，专业化监管能力进一步增强，中国的银行业监管取得了较大进展，在防范银行业风险、促进银行业发展中发挥了重要作用。但应注意的是，中国当前的银行业风险仍然十分突出，银行业的监管也存在诸多问题，特别是随着中国加入WTO后，银行业市场日益开放，如何通过健全银行业法规体系，改进监管理念、方式和手段来提高银行监管的有效性，对于促进金融发展和保持金融稳定具有重大意义。
（一）监管的法规建设滞后
目前我国的金融法律有15部，金融法规有40多部，银监会成立前发布了300多件监管规章和规范性文件。尽管我国的银行业监管法规较多，但法规建设仍较滞后，存在法律模糊、不适应银行业发展等问题。如《贷款风险分类指导原则》中对“贷款”定义的界定不明确，致使各商业银行对五级分类资产涵盖的业务口径不一致，同时分类标准过于笼统，信贷管理人员和监管人员对风险分类划分的标准把握程度存在一定的差异等。
（二）非现场监管的真实性、全面性和信息化问题
非现场监管因其具有信息的全面性、持续性和对风险的早期预警作用而成为各国对银行业监管的重要手段。但我国银行业非现场监管在有效评价银行经营状况和实现风险早期预警方面的作用尚未得到充分发挥，目前银监会“1104工程”启动后，也只是处于初期阶段，其主要制约因素有以下几个方面：一是基层监管机构难以实现现场检查与非现场监管的真正分离；二是非现场监管工作的基础薄弱；三是非现场监管缺乏统一规范和标准，存在“数出多门”的问题；四是非现场监管技术手段落后。
（三）现场监管缺乏连续性和针对性
一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查是“一锤子买卖”，检查结果写成报告上报领导后，检查就算结束，检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象仍然存在；三是没有针对不同银行和不同地区银行业务的风险特点来确定检查重点和检查力度。目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时对多家银行机构展开全国范围的运动式检查，其结果是对风险高的地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。
（四）监管合力没有形成
从我国的监管实践看，银行业监管部门、市场监督和内部审计三股力量没有实现有效的联合。
1．内外监管部门之间未建立有效的信息沟通机制。银监会、监事会、审计署及银行内部的审计稽核部门均对银行进行现场检查，但检查项目的确定和计划安排在事前未充分沟通，检查结果和处理情况也未及时交流，造成重复检查、重复处理的情况时有发生。
2．未充分发挥市场监督和中介机构的作用。一是除上市银行外，我国其他非上市银行的信息披露是不够充分的，有些信息甚至是虚假的，存款人、债权人、投资人、股东等市场参与者没有足够信息用以对银行进行评价和选择，难以对银行的经营管理形成有效的制约作用；二是外部中介机构如外部审计部门拥有大量专业资源和信息，监管部门尚未充分利用这一渠道来提高监管效率。
（五）银行业监管的角色错位
1．银行业本身是经营风险的行业，无论监管体制多么有效和完善，都不可能彻底消除银行业固有的风险并保证单个银行机构不出现危机，监管者的责任是要防范系统性风险和危机的发生。同时金融监管不是控制银行风险的唯一手段，银行内部管理、市场约束和官方监管形成维护银行业稳健的三大支柱，健全的内控制度是有效银行监管的基础，因此银行经营者始终应承担风险控制的第一性责任，这一点在巴塞尔委员会制定的《新巴塞尔资本协议》和《有效银行监管核心原则》中均得到充分说明。对银行监管的上述局限性，银行业监管部门在向社会宣传及争取上级管理部门的理解方面显得力度不够，一方面易使社会各界将防范金融风险、保持金融稳定的责任主要放在监管上，一旦有风险暴露就归结于监管不力；另一方面也使金融机构和市场其他参与者对监管当局产生依赖，不积极主动管理和监督风险。
2．银行监管代替银行管理。银行监管者的工作是负责制定审慎经营标准、发现经营风险、提出整改意见、跟踪整改效果和处置有问题金融机构，而银行经营者要负责通过改善经营效益来提高竞争力，并达到监管当局审慎经营要求。我国的银行监管部门往往不仅是大夫，还当病人家属，投人大量的精力去做经营者的事情。这一方面使监管者要承担经营风险，另一方面也容易产生过度的监管，压制了银行创新和提高效率的积极性。
（六）监管人员的专业配置和培训问题
有效性的银行监管，最关键的步骤是发现和评价银行存在的风险，这对监管人员的知识结构提出了较高的要求。国外一些监管当局非常注重监管人员的专业结构配置及培训，如香港金管局拥有法律、计算机、会计、信贷、反洗钱等各项领域的专家队伍，对监管人员安排了系统全面持续的培训计划。我国在监管人员专业化培养方面较落后，主要表现在：
1．没有建立结构合理的专业化监管人员队伍。风险性监管要求监管人员不仅要熟悉被监管对象的产品结构、业务流程、风险管理模型、内控机制、计算机系统，还要具备良好的金融、会计、法律等专业知识，从而能对风险管理系统的合理性、可靠性和有效性及各项业务的合规性及风险程度进行评判和检查。这些监管内容不是某一个监管人员能够独立完成的，而是需要一支结构合理的专业监管人员队伍相互配合、共同完成。我国目前严重缺乏这样的专业监管人员队伍，监管人员的专业结构配置不合理。
2．没有建立实用有效的监管人员培训机制。我国尚没有针对不同层次、不同专业的监管人员制定全员的系统全面持续的培训计划，也没有建立分等级的监管人员资格考核标准，相当部分监管人员的知识难以跟上市场发展的需要，这对实施有效的银行业风险监管形成巨大障碍。
（七）我国目前仍存在诸多方面的金融管制
一是业务范围上仍实施严格分业经营、分业监管的抑制性金融监管政策。二是利率水平仍未市场化，银行存贷款利率基本上是由中央银行确定的。三是外汇管制仍十分明显，虽然我国在渐次放松，但较发达国家，我国在这方面的强管制现象仍十分突出，制约了银行业的改革和发展。
三、银行业监管工作要坚持和体现科学发展观，切实提高银行业有效监管
金融是现代经济的核心，我国各类银行业金融机构在金融体系中居主导地位，在发挥金融业核心作用中担负着更为重要的角色。因此，在银行业监管工作中深刻理解并全面落实科学发展观，具有重大的战略意义。
（一）不断完善金融创新形势下银行风险监管的基础条件
银行监管有效的基础条件是社会的信用制度、环境以及相关的实现手段。具体包括：
信用环境的改善。就信用法律制度而言，我国已初步建立，立法的原则也基本体现了市场经济和国际经济惯例的要求。但受制于多种因素，特别是地方保护因素，在依法维护信用债权方面仍有较大的不确定性，特别是企业转轨过程中逃废银行债务的现象仍然比较严重。因此，社会信用的最终形成，必须通过商业信用----银行信用----社会信用三个阶段。首先，必须将强化信用意识作为社会主义市场经济秩序建设的重要内容。其次，政府要大力推动国家信用管理体系的完善，建立失信约束和惩戒机制。第三，充分利用央行的信贷登记咨询系统，尽可能消减银行信贷市场中的信息非对称，降低事前信息筛选成本。第四，实施逃废银行债务企业“黑名单”和银行业联合制裁制度，强化对不守信用企业的事后惩戒，改变这些企业的收益预期。
法律制度环境的建设。加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度。进一步完善监管法规制度，坚持依法监管，加强和改进监管立法，健全法规审查和咨询机制，对原有银行业的法律、法规及规章制度进行清理，对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。
政治环境的逐步改善。渐次放松并逐步取消各类金融管制活动。一是推进利率市场化进程，尽快建立以中央银行利率为基础，以货币市场利率为中介，由市场供求决定存贷款利率水平的市场利率体系和形成机制。二是逐步放松汇率管制。国际贸易的大幅增长、资本国际化趋势的不断增强以及金融市场的快速发展都要求我们尽快放松汇率管制。
（二）加快监管理念创新步伐，建立适合和支持金融创新的监管模式
1．在监管目标模式上，由合规性监管向目标导向型监管转变。即监管者规定明确的目标，但不规定具体的做法，只要能够达到相应监管标准，银行便可根据自己的实际情况自由行为。目标导向型监管是实现由银监机构外部监管为主向银行自我管理、自我控制为主转变的必然选择。这种背景下，银行易获得相对宽松的金融创新环境。
2．在监管内容上，由全面监管向重点监管转变，突出由支付风险监管向资产风险监管转变，由传统业务监管向中间业务等创新业务监管转变。
3．在监管方式上，由直接的监管检查向间接的考评监督转变，由普查重处向监测考评转变。变简单的检查和处罚为间接的监测监督和评价，变单纯的行政制裁为自发的市场竞争和优胜劣汰，变一味的经济和行政处罚为将机构升格、业务种类增减、高管人员准入退出等方面结合起来实施综合治理。通过这种相对宽松的市场化监管，给银行一定的自主创新空间。
4．在监管程序上，由风险事后控制监管向风险过程控制监管转变，建立实时监管。实施实时监管有利于对银行的金融活动及时进行规范和引导，支持和促进金融创新的发展。
5．在监管组织架构上，由单向被动式监管向双向互动式和联动式监管转变，促进监管者和被监管者之间进行全面的沟通和交流，促使监管人员对银行作出更切合实际的评价，有利于被监管者充分了解相关的监管政策和标准，从而抵消和抑制金融创新的负面效应。
（三）建立并启动金融创新支持体系，逐步构造银行业良性有效发展的生长机制和退出机制
一是规范金融创新业务市场准入制度。对有意逃避金融监管、转移风险和投机性强、潜在风险大的创新业务要严格限制，实行审批制度。对有利于增加有效利润、有利于增强竞争实力、有利于改进服务的创新活动要积极鼓励，实行报备制度；二是加强引导，建立金融创新目标导向制度。加强对银行的金融创新给予窗口指导，督促银行加强对创新业务的风险管理；三是建立创新业务绩效评价体系。真正扶持那些有效益或有潜力的创新业务；四是建立对有问题或易发金融风险的银行创新业务的处置制度和程序，提高处置效率。
（四）建立银行业的系统性保护和相应的公共安全网机制
金融创新对经济金融发展所带来的巨大冲击不容忽视，加之单个银行风险容易蔓延为系统性金融风险，当前必须建立对整个银行系统的外在保护及公共安全网机制，其核心是某种最后贷款人机制或规范的存款保险制度。目前，我们对银行的救助机制还很不健全和规范，也没有建立存款保险制度。与此相联系的一个问题是存款实名制以及个人金融资产账户制，这一方面的改革势在必然，其意义不仅仅在保护存款人利益和抑制"洗钱"，及早防范和处置因金融创新引致的风险苗头和风险隐患；另一方面通过有效的处置，能抵消和控制金融创新的负面效应，增强社会公众对金融创新的信心。
（五）加强监管合作，建立多元化的监督约束体系，提升监管合力
在强化法定金融监管机构职能的同时，要充分重视行业自律、银行内控、社会监督的作用，形成四位一体的多元化金融监管体系。一是为顺应金融业混业经营的发展趋势，使金融监管逐渐实现由分业监管向混业监管的过渡，考虑在银监会、证监会、保监会之上再设立“超级金融监管机构”，形成有效的协调监管和信息沟通，增强监管合力；二是监管当局和银行业金融机构之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享，如建立联席会议，通报检查计划、情况和结果，采用统一的数据指标标准及建立统一的信息库等；三是进一步规范和严格银行的信息披露，充分发挥社会监督的作用；四是要按监管强度有效配置基层监管人力资源，避免人员的平均分配。
（六）坚持把维护存款人利益，提高服务水平作为加强有效监管的出发点和落脚点
监管工作要保护广大存款人和金融消费者的利益，这既是有效监管的目的，也是树立和落实科学发展观的根本要求。由此出发，深入研究新形势下风险的新特点和广大消费者的新需求，用金融创新的新思路新举措，提升银行业为广大人民群众服务的功能，把金融监管和金融创新结合起来。
（七）坚持把完善公司治理和内控、建立健全资本约束机制作为加强有效监管的着力点
必须坚持“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的新监管理念，把完善公司治理和内控机制作为坚持不懈的目标任务，努力构筑风险监管与管理的内部防线和微观基础。要不断规范和加强对银行业内部控制的考核评价，督促银行业金融机构建立起一套有效的内部管控机制，发挥银行业董事会与经理层在风险管理中既统一又区别的作用，提高内审部门的独立性和有效性，促进风险内控机制的形成和内控效果的不断提高。
（八）坚持把推进改革开放、加快体制机制创新作为加强有效监管的重要途径
在银行业监管实践中树立和落实科学发展观，实施有效、审慎监管，必须继续坚定不移地推进改革，勇于和善于学习借鉴国际先进管理技术和经验，坚持加快改革开放和自主创新，坚持以开放促改革、以改革促发展，标本兼治、重在治本，着力形成银行业科学发展的保障机制。
（九）坚持把实施分类监管、有效配置监管资源作为加强有效监管的重要方式
要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，着力增强监管方式的科学性、针对性和有效性，不搞“一刀切”。针对多元化的市场主体，既要尽量统一市场规则和监管标准，注重公平和效率，又要充分考虑现阶段不同类型机构的风险特点，实行区别对待和分类监管，建立正向激励的监管导向和优胜劣汰的市场机制。要注重每个金融机构总体风险的把握、防范和化解，按照机构整体风险情况来高效、节约地配置监管资源，坚持高风险高密度监管，低风险低密度监管。
（十）坚持以人为本切实增强银行业监管能力
在银行业监管工作中全面落实科学发展观，关键在于建设坚持以科学发展观武装头脑、善于领导和实施审慎监管的领导班子、干部队伍和人才队伍。要坚持以人为本，牢固树立正确的政绩观和与时俱进的人才观，不断增强银监会系统各级领导班子和干部队伍的监管能力。
参 考 文 献
1、唐双宁，《加强对银行业系统性风险监测预警和控制》，金融时报，2004年10月21日
2、刘明康，《法制建设是实施银行业有效监管的前提》，中国金融网，2004年10月15日
3、《以科学发展观统领银行业的改革与发展》，金融时报，2005年06月13日
4、王晓枫，《对我国商业银行信息披露问题的研究》，国际金融研究，2002年第4期
5、刘明康，《以科学发展观为指导增强银行业监管能力的专论》，2005年11月
6、江其务，《加入WTO后的挑战与对策》，中国金融，2003年
7、黄明祥，《简论商业银行的科学发展观》，中国城市金融， 2006年
8、王江，《转轨经济中商业银行制度变革与风险控制》，经济科学出版社， 2000年
