一、基层主管税务机关代开发票概述
（一）、发票的概念
（二）、基层主管税务机关代开发票的概念
（三）、基层主管税务机关代开发票对象和代开发票范围
二、目前代开发票业务中存在的一些普遍问题
（一）地税部门发票代开窗口压力较大
（二）税务机关对申请代开行为及代开证明材料的真实性难以判断
（三）税率不统一，税负不均
（四）变相申请代开发票
（五）利用起征点逃避纳税、
（六）口径不一致，管理不规范
三、成因分析
（一）、对发票与合法、有效的原始凭证理解存在差异
（二）、对发票理解有误带来的问题
（三）、对代开发票的对象和范围理解不准确
四、改进的建议
(一)明确对合法有效的原始凭据的解释，加强宣传辅导
（二）提高税务机关窗口代开发票人员的政治素质和业务水平
（三）加强协税护税网络建设，提高依法受票的社会认知度和遵从度
（四）加强内部信息的交流，提高管理水平
内 容 摘 要
代开发票业务是地税部门最基本、最日常的业务，也是地税部门更好地服务社会经济、服务纳税人的一个重要窗口。发票是纳税人记载经济收入的主要合法凭证，由于各种原因，有部份经济业不能取得法定原始依据，为了更好地服务纳税人，地税部门设立了代开发票业务，目的是更好地服务社会经济、服务纳税人。发票属于合法、有效的原始凭据，但合法、有效的原始凭据并不只有发票一种，收款方证明、合同协议、公证机构或中介机构的证明，有关行政部门的证明，政府的批文等等都可以作为合法、有效的原始凭证。正确的理解发票与合法、有效凭据之间的关系能够促进我们代开发票管理
浅谈基层主管税务机关代开发票业务管理中存在的问题
代开发票业务是地税部门最基本、最日常的业务，也是地税部门更好地服务社会经济、服务纳税人的一个重要窗口。近年来，地税部门不断加强管理，使代开发票业务进一步规范化，制度化。腾冲县在围绕全面建设小康目标，坚持走“生态立县、农业稳县、工业强县、开放活县、文化名县、旅游兴县”之路，争当云南省桥头战略的排头兵，随着地方经济多元化的进程和经济发展方式的转变，各类产业深加工及辅助配型经济形式的迅速崛起，社会经济活动中对发票的需求加大，而主管税务机关按照国家税务总局新的征管模式的要求，各地相对收缩基层分局、所、实现集中征收，税务机关代开发票业务点机构收缩而减少，并取消了手工代开发票，对原有零星分散的代开点进行了规范整治。规范后代开点减少，代开发票业务量呈上升趋势。以腾冲县地税三分局为例：机构收缩前，年代开发票量为80697份，近两实现集中征收后，使用税控机代开发票后，2010年代开发票量14694份，2011年加强代开发票管理后，2011年代开发票为10096份，虽然量上呈减小趋势，但矛盾和压力却更加的突出。以上数据可以简单分析：一方面是地方经济发展的活跃性；另一方面是基层税务机关日常征管上的缺失，众多经济行为应该在日常征管中加强，但是却通过发票代开的最后关口得以堵漏。本文通过对全县主管管税务机关代开发票业务探讨，寻求解决代开发票业务管理存在问题的方法和措施，促进基层税务机关代开发票管理业务水平不断提高。
一、基层主管税务机关代开发票概述
发票是纳税人记载经济收入的主要合法凭证，由于各种原因，有部份经济业不能取得法定原始依据，为了更好地服务纳税人，地税部门设立了代开发票业务，目的是更好地服务社会经济、服务纳税人。
（一）、发票的概念
发票是记录经营活动的一种原始证明；发票是加强财务会计管理，保护国家财产安全的重要手段；发票是税务稽查的重要依据；发票是维护社会秩序的重要工具。
（二）、基层主管税务机关代发票的概念
代开发票，是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。
（三）、基层主管税务机关代开发票对象和代开发票范围
我县的代开发票工作严格按照国家税务总局关于加强的规范税务机关代开普通发票工作的通知以及保山市地方税务局关于 下发代开发票服务规范的通知执行。规范中明确了“代开发票”是指由税务机关（或其委托的单位、个人）根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向收付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为。
代开发票对象，地税机关可以为以下情形的申请人代开发票：
1、依法不需要办理税务登记但又取得临时性经营收入的单位或个人。
2、已办理税务登记并按规定领购发票的纳税人，临时取得超出其范围或发票使用区域的业务收入需要开具发票的。
3、对正在申请办理税务登记和发票领购手续，但在领购发票前已经取得业务收入需要开具发票的。
4、被地税机关依法收缴发票或者停止发售发票的纳税人，取得经营收入需要开具发票的。
5、不具备货物运输自开票纳票纳税人资格的其他从事运输业务的纳税人。
对不符以上情形的，地税机关有权不受理其代开发票的申请。
代开发票范围：应当限定在《营业税条例》规定的提供应税劳务、销售不动产和和转让无形资产三类经营行为的范围之内，不得擅自扩大范围或自撰项目代开发票。
二、目前代开发票业务中存在的一些普遍问题
（一）地税部门发票代开窗口压力较大
通过对腾冲县国税局、财政局、还有部分行政单位进行了调查了解，管理情况不容乐观。
1、国税部门的情况
主要是销售、加工、修理修配类发票，设有代开发票业务，由于所管发票单一、项目、税率都较为明确，并且是全国各省都是统一标准执行的。而且随着国税局的金税工程和“一窗式”管理的不断深化和完善，将增值税专用发票和“四小票”有效地纳入了税控、稽查和协查比对系统，对税源监控有着一定的作用，所以，国税代开发票业务就比较容易。但是，其中存在这样一个问题：国税代开窗口开具发票后，随征的城建税、教育附加、地方教育附加以及印花税、个人所得税地税部门又如何管理的问题，普遍的做法是国税代开发票人员提醒纳税人还须到地税部门缴纳以上税收，但是实际情况并不乐观，几乎没有人会主动地到地税来补缴税款，这就存在管理上的漏洞。要委托国税部门代征这一部分税款尚存在一定的困难。
2、财政部门的情况
财政部门现在管理着《云南省行政事业单位往来款收据》、《公益性捐赠发票》、《农村经济收款专用发票》等，这类发票主要是行政事业单位在使用。但是，财政局不对外设立代开发票的窗口，属于专项管理。另外使用《云南省行政事业单位往来款收据》的单位不存在着扩大范围使用的情况，侵蚀了税基。
3、地税部门的情况
征收管理着24个税费，营业税中主要是提供应税劳务、销售不动产和转无形资产三在类，九个税目，三档税率，还优惠税率。在代开发票时按营业税范围确定能否代开，再按涉税项目征收税款，征税后再代开具发票。而且，由于地税发票是有各个省自行管辖，发票规格、代开项目管理上也由所不同。随着经济的发展，企业出现跨地区经营的比较多，由于地税发票的各省自行管理，同一类型的业务各地的处理结果却不一致。所以，实际工作中，由于纳税人对发票的理解不准确，国税局开不到的发票，财政局也不管的都到地税的办税厅申请代开发票。例如：农、林业部门按照国家或省、市在关部门规定对符合条件的农户给予养殖或种植专项扶持款5万，3万元不等，在拨付扶持款时要求农户出具发票才可以领到钱，农户到国税部门国税不开，财政部门也不管、农就到地税部门要求开具相应发票。这就造成了地税代开发票工作的难度和压力不断增加。如何做好优质纳税服务与严格执法同样重要，但同时存在矛盾。
（二）税务机关对申请代开行为及代开证明材料的真实性难以判断
在代开发票工作中，税务人员根据的是申请人提供的证明材料，特别是付款方的证明材料来判断经济业务的性质及业务存在的真实性。然而，实际情况是，当前公民个人法律知识相对欠缺，纳税意识淡薄，个人之间发生的业务往来签订书面合同的很少，多为口头协议。在税务机关要求付款方出具相应证明材料时，付款人多为临时出具简单证明并以签名盖章的形式，收款人直接为付款人代写证明材料的现象屡见不鲜，甚至让付款单位出具假证明材料，以偷逃税款。然而税务机关却难以确定他们出具的证明材料的真实性，从而加大了税务机关审核证明材料真实性的风险，同时也难以正确判断劳务交易行为存在的真实性。这在实际的延伸审计中已经反映出来了，可是对于税务机关来说，按照规定只要申请人符合代开发票的条件，属于自身的业务范围，税务局不能拒绝，这也已成当前困扰基层税务机关的一大难题。
（三）税率不统一，税负不均
代开发发票的企业与个体所得税征收率不统一，税负不均。导致代开发票业户人为随意选择注册类型规避税收，不便于基层操作。例如建筑安装业，企业按收入的8%的应税所得率计征所得额后按照25%的税率征收，折合下来2%，个体则是1.5%的附征率。交通运输业发发票，如果收款方不坚持要全国统一的“公路、内河运输发票”，企业开具综合税率5.91%，个人开具综合税率4.91%，纳税人会求开具普通的交通动输发票，综合税率为4.85%，主要所得税税率上有差异。甚至有的单位只要能开到发票报帐，利用税负高低，申请时就有意选择低税率的项目。
（四）变相申请代开发票
有部分应办而未办证的“无证”经营者申请代开发票，按规定，对偶而从事临时经营的纳税人需要开具发票的可以规定向主管税务机关申请代开发票，以方便临时经营者，加强发票管理。现在，不论国税、地税，在办税服务厅都设立了发票代开服务窗口。纳税人完税以后就可开具所需的发票，方便、快捷，深得社会各界好评。然而这部分“临商”为了逃避工商和税务管理，少缴、不缴或有意偷逃税款，既不履行办理营业执照和税务登记等证照的法定义务，也不按规定建账申报纳税，而是采取变换申请开票人姓名或开票主管税务机关等办法，“合法”申请并骗取税务机关的正式发票。
（五）利用起征点逃避纳税
按营业税政策规定，目前云南省按期纳税的起征点为月业额20000元，按次纳税起征点每次（日）500元，营业额在起征点以下的免征营业税。有的纳税人申请核定额在按月的20000元以下，并且在对方需要发票时才来代开发票，而且将同一笔业务分解成几后多次开具，来税务机关申请开具500元以下业务收入发票而不纳税，享受未达起征点优惠政策。这样，在一定程度上纳税人代开发票有机可乘，造成国家税款大量流失。根据代开发票记录，属于同一申请代开发票的个人，在一个纳税期内累计开票金额达到起征点的，应在达到起征点的当期一并计算征税，同时严格核定其纳税定额。
（六）口径不一致，管理不规范
我们且不说各省之间的差异，因为按照《中华人民共和国发票管理办法》第四条规定各省、自治区、直辖市地税局在本省范围内做好本行政区的发票管理工作，在我省各地区执行的口径也不一样，虽然规定是明确的。有的地区为了抢税源，只要缴税就代开发票，无论^^文档是否齐全等。也有些地方扩大代开发票范围拉税源。
上述问题的存在，严重影响着税务机关代开发票政策的顺利实施，损坏了国家税法的统一性和严肃性。从大的社会环境及税务部门自身主观上找原因，我认为出现这些问题的原因主要有三个：一是没有明文规定的部门，相关职能部门的执法口径不一致；二是纳税人爱到利益驱使，有意逃避税务处理，蓄意偷逃国家税收，遵从税法意识还较差；三是税务机关内部监控措施未能切实到位，税务人员政策业务素质不高，法制观念不强，有法不依，执法不严。
三、成因分析
（一）、对发票与合法、有效的原始凭证理解存在差异
近年来，随着审计部门对各类经济体审计结果在媒体公布，以及税务稽查力度的加大，参与社会经济活动的各个企业、行政事业、社会团体等对税务部门的正式发票越来越重视，几乎发展为凡是涉及费用支出都必须税务开具的发票才能入帐，庞大的发票需求量，促使税务机关代开发票业务量剧增。通过深入各单位调查发现各部门和单位普遍存在对发票与合法、有效的原始凭据理解有误。
按照《中华人民共和国发票管理办法》第三条解释：发票是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的付款凭证。另外，《国家税务总局关于加强企业所得税管理若干问题的意见》（国税发[2005]50号）规定：“企业超出税前扣除范围、超出税前扣除标准或者不能提供真实、合法、有效凭据的支出，一律不得税前扣除。”这就出现了“发票”与“合法、有效凭证”两个概念。我们所管的发票的发票属合法、有效凭据之一，但不是说允许税前扣除的合法凭据都必须是发票。而且，税法上也没有明确的规定什么是合法、有效的凭据。另外，《发票管理办法》第二十一条规定：“不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。”这就会产生一个误解，许多的企业财务人员、甚至税务干部都认为。企业列入成本费用的项目都必须取得发票。那么，属于增值税范围的开具增值税发票，属于财政部门使用的财政的票据，属于营业税范围的开具地税发票（有的是企业自开的，有的是到地税窗口代开的），还有一部分确实存在，游离在这几种情况之外的，但确实发生了的怎么来确定凭证的合法有效性。甚至有的企业或行政单位不敢随意确定—税务部门是否认可、审计部门是否认可等问题，非要地税部门给换成发票，他们只认发票，非发票不付款，非发票不入帐。这也是造成代开发票窗口压力加大的原因之一。从发票的渊源看，国内的发票是由税务机关监制的。例如：企业发放工资册，有的企业就到税务部门来开具发票，我们认为工资册是合法、有效的凭据，根本不需要开具发票。又如，某矿山企业要在某域采矿，涉及对农户的承包地补偿问题，根据《发票管理办法》，发票主要是适用购销交易的行为，提供或者接受服务以及从事其他经营活动。而上述的补偿，没发生交易，不属于经营活动，就不属于流转税的征收范围，是补偿，对于这种不能适用《发票管理办法》，而且发票的适用是针对业务设计的，没有单纯针对补偿的发票。因此,上述赔偿不需要开具发票,而是双方根椐损失事项的依据、赔偿协议（或者法院的调解书）予以支付，这个支付可以由对方开具收据，同时双方当事人签字确认。这些凭证，虽然不是发票，但是他们符合民法的规定，具有法律效力，可以认为是合法的凭证。
所以，发票属于合法、有效的原始凭据，但合法、有效的原始凭据并不只有发票一种，收款方证明、合同协议、公证机构或中介机构的证明，有关行政部门的证明，政府的批文等等都可以作为合法、有效的原始凭证。正确的理解发票与合法、有效凭据之间的关系能够促进我们代开发票管理。
(二)对发票理解有误解带来的问题
1、社会普通存在对税务发票理解有误解，首先说明税务机关对所管辖区开具发票种类、开具范围、用途等宣传不够；其次其他对相应合法凭证有管辖权部门与税务部门交流、沟通不够，对外宣传不够，部门之间的票据认可不一致，致使用票单位只认税务发票。
2、社会对发票需求量加大，但税务机关对发票的管理越来越规范和严格，一方面取得发票的成本加大，另一方面开具发票有利可图，给制售、开具假发票带来了巨大的市场。
3、普遍增加基层税务机关代开税务发票的业务量。
（三）对代开发票的对象和范围理解不准确
代开发票业务是征管质量的重要组成部分，也是税务机关为广大纳税人服务的一个重要窗口。但税务机关代开行为本身也是一种税收管理活动，开票主体是主管税务机关，基代开行为的合法、真实与否，对税务政策的正确贯彻落实与税务服务的依法优化起着举足轻重的作用。对地税机关代开发票范围：应当限定在《营业税条例》规定的提供应税劳务、销售不动产和和转让无形资产三类经营行为的范围之内，不得擅自扩大范围或自撰项目代开发票。
这里我们代开发票的人员就必须充分理解“对象、范围”的标准了。代开对象中对应该办理税务登记证而没有办证的，不能代开发票，督促其办证，纳入正常的税务管理。如果无条件满足代开票人的要求会无形中助长经营者长期无证（无营业执照和税务登记证）经营或人为调节逃避税负，而有意逃避税收管理的违法行为。而且，代开发票的业务范围必须是在营业税的范围内，如果不属于营业税的范围的是不能开的，这更要求我们的窗口人员熟悉掌握并充分理解营业税税目注解的具体项目，特别是对“其他服务业”，“其他建筑业”等税目更加注意，而且对一些营业税的单行文件的掌握程度也直接影响代开发票的质量，同时区别是应税项目还是免税项目。
四、改进的建议和措施。
(一)明确对合法有效的原始凭据的解释，加强宣传辅导
在代开发票业务中我们遇到的最多的问题就是发票与合法、有效的原始凭据的关系，因为，对什么是合法有效的原始凭据税务部门没有明文规定，也没有统一的解释，纳税人基本上是以上级主管部门的意见为准，有的就是管理员的个人见解。如果，几个部门之间的解释不一样，那么纳税人就会很难，最终也会导致我们执法行为的准确性。同时，对于不属于我们代开发票范围的，窗口人员要做好解释和政策宣传工作。
（二）提高税务机关窗口代开发票人员的政治素质和业务水平
税务机关代开发票人员代表着国家执行税法政策，维系着税务机关形象。执法的好坏，政策界限把握的宽严、准确与否，在很大程度上影响着税收法律、法规的正确贯彻执行。这就要求代开普通发票人员必须具备较高的政治素质、业务水平，能够熟悉掌握相关政策，同时还要具备较强的责任心和工作能力。因此，必须强化对代开发票人员的的业务培训和政治思想教育，通过定期组织代开发票人员的岗位轮训、召开交流会、开展业务测试等形式，不断提高他们的政治业务素质和工作水平。此外，针对窗口工作的特殊性，要进一步完善考核管理办法，充分调动干部的工作热情和积极性，促使服务水平不断提高。
（三）加强协税护税网络建设，提高依法受票的社会认知度和遵从度
代开发票政策涉及到双方，申请方弄虚作假，将增加受票方的涉税风险。而受票方涉及到企业、事业、行政机关和社会团体等方方面面。税务机关应当切实采取多种形式，利用报纸、电视等媒体和公示栏等载体，加大税法、政策的宣传力度，增强税收政策的公开化和透明度，着重宣传税收法律、法规、辅导代开发票政策规定，提醒受票方注意加强稽核、查验，严格财务制度，把好受票关。对不符合规定的发票及时拒收并举报涉税问题，便于税务机关及时查处，从而形成全社会协税护税的良好氛围，不断提高全社会对税法的遵从意识和依法受票观念，共同加强对税务机关代开发票的管理。
（四）加强内部信息的交流，提高管理水平
建立信息平台—地税代开发票信息的集合、国税代开发票信息的共享，最好可以做到全省信息共享，让各管理分局可以查询代开发票的信息；或者在代开发票软件中增加一些疑点提示功能，比如同一个人长期代发票提示，把代开发票的信息反馈给管理分局、稽查局，及时排查，比对和整治。监督企业是否存在代开了发票不入账，减少漏征漏管户，促进税收铁序的整顿规范和优化，提高征管质效。
总之，通过对基层主管税务机关代开发票业务管理中存在一些普遍问题的分析，出现这些问题的成因的分析，并提出了自己针对这一问题的改进的建议和措施。但我更迫切希望有关部门对存在问题进行明确和统一。代开发票是办税服务厅的一项重要的业务，基础主管税务部门要如何强化管理和如何提升服务都升都是摆在基层税务机关面前的主要任务，只有不断地加强业务学习、做政策宣传才能更好地适应社会经济的发展，服务好纳税人。让基层主管税务机关代开发票业务管理不断规范化、制度化、科学化。
参 考 文 献
国税函[2004]1024号
2、《中华人民共和国发票管理办法》 2010年12月
3、《中华人民共和国发票管理办法实施细则》 2010年12月
4、《中华人民共和国企业所得税法》 2007年3月
