一、审计质量控制的重要性、意义
二、审计质量及相关理论阐述
三、我国国家审计机关管理体制及机构设置
四、基层审计机关审计质量现状
五、影响基层审计机关审计质量的原因分析
六、提高基层审计机关审计质量的建议
内 容 摘 要
审计质量是审计工作的生命线, 提高审计质量水平是审计机关奋斗的目标, 也是维护审计机关权威的重要手段,更是审计事业持续发展的保障。而基层审计机关因种种因素，审计质量亟待提高，本文结合基层审计机关实际,探讨如何提高基层审计机关审计质量。本文共分为六个部分：第一部分阐述审计质量控制的重要性及意义；第二部分对审计质量及相关理论进行阐述；第三部分介绍目前我国国家审计机关管理体制及机构设置现状；第四部分介绍目前我国基层审计机关审计质量现状，说明存在的问题和影响；第五部分对影响我国基层审计机关审计质量的因素进行分析；第六部分主要与之对应的提高我国基层审计机关审计质量的一些想法和建议
基层审计机关审计质量控制研究
随着2003年的“审计风暴”，社会对审计的关注度越来越高，审计机关作为政府的组成部门，在经济生活中地位和作用越来越被社会公众所认识。审计工作不仅要关注财政资金使用的真实性、合法性和效益性，还应对潜在的风险进行前瞻和评估，也就是说审计不仅要查错纠弊，还要揭示体制机制方面存在的问题，促进公共资源得到合理配置和有效利用。因此，随着审计工作的发展，对审计的质量也提出了更高的要求，审计必须转变观念、落实措施、提高审计质量，这样才能保证审计部门“免疫系统”功能的发挥。
一、审计质量控制的重要性和意义
审计质量的好坏直接决定了审计监督职能的发挥，是审计机关赖以生存和发展的基础，是审计工作的生命线，提高审计质量不仅是审计机关自身的内在要求，也是政府和社会对审计机关和审计人员的迫切愿望和要求，审计质量的高低体现了审计机关和审计人员的政治、业务水平及工作能力，直接关系到审计的地位和作用以及未来和发展。县级审计机关是我国最基层的审计机构，作为基层审计机关，提高审计质量具有重要的意义。
（一）能更好地为本级政府提供决策依据
基层审计机关加强审计监督，在项目选择上侧重于本级政府、社会关注的重点、热点问题，加强审计质量控制，通过从个别项目上发现的问题揭示管理上的漏洞，发掘出体制机制上的缺陷，对发现的问题从个性到共性、从局部到全部、从表象到里层进行深入分析，为本级政府提供决策依据，促使当地、相关部门制定适应本地区形势发展的政策制度，促进本地区社会、经济健康有序发展。
（二）能有效维护政府在公众的形象
审计署早已推出审计结果公告，各省、市、县（区）地方审计机关对公告进程要求不同，但真正实行审计结果公告的基层审计机关较少，原因之一就是审计机关作为政府的一个职能部门，发出的审计公告代表政府，审计报告会造成一定的社会影响力，审计质量的高低直接影响审计报告的准确性、公开性和透明性，影响公众对本级政府工作的评价。
（三）能更好地促进财政资金的使用效益
近年来，我国各级财政收入的增长形势都较好，每年县(区)级政府财政收入稳步增长，财政支出中用于各部门行政运行的经费相对稳定，用于基本建设和与老百姓密切相关的民生工程而投入的各项专项支出占本级财政支出的比重不断上升。提高审计质量有利于促进资金的使用效益，保障支出的真实性、合法性和效益性。
（四）能规避审计风险
随着审计风暴的掀起，各级政府和部门领导对审计也越来越重视，对于审计报告所反映的情况高度重视。在这种高标准、高要求的条件下，审计质量不高，必然会加大审计的风险，同时可能会引起一系列矛盾，导致行政复议、行政诉讼的发生，有损审计机关的威信和地位，不利于审计的发展。
二、审计质量及相关理论阐述
审计质量是指审计工作过程及其结果的优劣程度。刘英来（2003）认为政府审计质量是审计工作水平的综合反映和集中体现。孙宝厚（2008）认为审计质量有广义和狭义之分，广义的审计质量是指审计结论与被审计事项情况的吻合程度及对审计需求的满足程度；狭义的审计质量是指审计结论与被审计事项真实情况的吻合程度。百度文库中解释广义的审计质量是指审计工作的总体质量，包括管理工作和业务工作；狭义的审计质量是指审计业务工作即审计项目质量，包括选项、立项、准备、实施、报告、归档等一系列环节的工作效果和实现审计目标的程度。
审计分为国家审计、内部审计和社会审计。
（一）国家审计质量
国家审计的目标是监督和评价被审计单位财政、财务收支的真实性、合法性和效益性；国家审计的内容不局限于会计报表，对被审计单位职责履行情况、决策程序等都要进行审计，国家审计的需求方比较多样，包括政府、被审计单位和社会公众；国家审计质量控制的重点包括过程和报告。
国家审计质量为国家审计机关实施审计过程的规范性、审计结论与审计事项真实情况的吻合度以及对政府、社会公众和被审计单位的满足程度，最终体现在对审计报告的反映和审计成果的利用上。
（二）国家审计质量的特点
1. 独立性。国家审计机关是独立的政府职能部门，独立开展审计工作，不受其他任何部门、任何人及外在因素的影响，独立出具审计报告、发表审计意见。
2. 技术性。国家审计机关作为政府的职能部门，有责任揭示下令体制机制存在的问题、促进政府各项宏观政策的落实与改进。审计是一项专业性较强的工作，对审计人员的技术有较高的要求，国家审计机关对审计人员的专业胜任能力要求也很高。
3. 系统性。审计质量不仅取决于审计人员素质的高低、审计力量组织的繣，不取决于审计工作管理的强弱、审计技术应用得是否恰当等。每一项具体审计工作都会关系到审计质量的优劣。
4. 行政性。我国国家审计具有行政属性，因此国家审计质量不仅要查错，还要纠弊。
（三）国家审计质量与内部审计质量、社会审计质量的共性与个性
国家审计是指国家审计机关和审计人员依法对被审计单位的财政收支、财务收支的真实性、合法和效益进行审查和评价的经济监督活动。内部审计是指部门、单位内部的审计机构和审计人员对本单位及下属单位的财务收支及有关的经济活动，进行内部和评价的活动。社会审计是指依法成立的社会审计机构和审计人员接受委托人的委托，对被审计单位的财务收支及有关经济活动进行公正、评价的服务活动。
1.共性
（1）规避审计风险
不管哪种审计类型，质量是其生命线，国家审计、内部审计、社会审计质量控制的目的之一就是降低审计风险。目前审计部门或组织都会面临审计人员素质良莠不齐、审计监督机制不完善等问题，如不控制好审计的质量，国家审计机关会遭遇行政复议、行政诉讼等问题，内部审计机构、社会审计组织也会存舞弊、失去客户信任等风险，这些都会造成比较恶劣的影响。加强质量控制、提高审计质量可以在一定程度上减少审计的风险。
（2）有效发挥经济监督与鉴证的功能
国家审计、内部审计、社会审计都具有经济监督及经济鉴证的功能，通过对本审计单位财务善和经营成果的真实性、合法性进行审计，揭示其是否存在违法违纪行为等问题。加强审计质量控制、提高审计质量，可以促进审计人员更有效的发挥其监督与鉴证作用，完善的工作制度、完整的控制流程及高素质的审计人员有助于审计及时发现被审计单位存在的问题，提供高质量的审计报告，满足审计需求方的要求。
2.个性
（1）审计质量控制的目的不同
由于服务的对象不同，国家审计、内部审计、社会审计质量控制的目的除了规避风险、加强经济监督外有所区别。社会审计服务于委托人，其质量控制的目标除降低审计风险外，需保证客户即委托人对审计工作的满意度。内部 审计服务于企业，其质量控制的目的是及时发现问题，提出合理建议，促进单位或部门有效控制成本、提高经济效益，有效发挥内部审计服务企业、服务股东的作用。国家审计机关作为政府的一个部门，服务于政府及广大人民群众，因此，国家审计质量控制的主要目的是社会公共利益、促进财政资金合理有效的利用。
（2）审计质量的特征不同
国家审计质量的特征除系统性、独立性和技术性外，还具有行政性的特征，这是国家审计质量与内部 审计质量、社会审计质量的重要区别。内部审计、社会审计工作的重点之一是发现问题，国家审计的重点除了发现问题还要纠正问题，问题整改率的高低反映了国家审计质量的高低。
（3）审计质量控制的标准不同
国家审计依据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国国家审计准则》等开展审计工作，内部审计质量控制的标准有《内部审计准则》、《内部暂行办法》、《关于内部审计工作的若干规定》，社会审计依据《中国注册会计师执业首先规范》、《中国会计师职业准则》等规定实施审计。
（四）审计质量控制
审计质量控制是指审计组织和审计人员为实现审计目标、规范审计行为、明确审计责任而采取计划、制约、检查分析和反馈等措施建立和实施的控制政策和控制程序的总称。通过控制确保审计质量符合珠质量标准。审计质量控制可分为项目质量控制和全面质量控制。
项目质量控制是指机关按照审计计划对某一具体项目开展审计时，制定的针对整个审计实施过程的相关控制程序和控制政策。审计署制定的《中华人民共和国国家审计准则》分别针对审计方案、审计证据、审计日记、审计工作底稿、审计报告制定了质量控制的要求，为审计机关项目质量控制提供了一定的依据。
三、我国国家审计机关管理体制及机构设置
（一）我国国家审计机关管理体制
国家审计机关代表国家在法律授权范围内履行审计职责，是国家政权的重要组成部分。由于世界各国政治经济制度不同，各国设置的审计机关管理体制也有很大的区别，主要有立法型、司法型、行政型、独立型，我国实行的是行政型管理体制。审计机关隶属于政府，是政府的职能部门，我国的审计机关分为中央审计机关和地方审计机关。
中央审计机关是在国务院总理直接领导下的审计机关，即审计署。审计署是国务院的组成部门，是我国的最高机关，它具有双重法律地位：一方面，它作为中央政府的部门，要接受国务院的领导，执行国务院的行政法规、决定和命令，组织和领导全国的审计工作；另一方面，它又有自己的职责范围，对自己所管辖的事项，以独立的行政主体从事活动，直接从事审计工作。目前，审计署还在一些地方设有直属的对外派出机构。
地方审计机关是指各省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计组织。
我国对地方审计机关实行双重领导体制。地方审计机关在行政关系上隶属于本级政府，审计机关领导由本级政府任命，在审计业务上以上级审计机关领导为主，地方审计机关向本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
（二）我国国家审计机关机构设置
我国国家审计机关机构设置主要包括：
1.中央审计机关，即审计署。
2.各省、自治区、直辖市审计（厅）局。
3.省辖市、自治州、盟、行政公署（省人民政府派出机构）审计局。
4.县、旗、县（市）级审计局。县级审计机关为各省市、自治区、直辖市的最基层审计机关，即本文所指基层审计机关。
四、基层审计机关审计质量现状
从所了解的情况来看，基层审计机关审计质量亟待提高。
（一）基层审计机关作为政府的一个职能部门，要服从于大局利益，导致审计质量可能出现问题
随着审计人员法制意识的提高，在实施审计时一般做到了严格审计，在审计报告征求意见稿上基本全面反映了审计所发现的问题，但是，由于审计是政府的一个职能部门，某些问题的真实反映会影响全县或某些局部利益，导致了在审计报告中反映的问题不真实不全面，比如2006年四川南溪县大白鹅事件中，审计如真实反映问题，将导致该项目不能进行验收，上级扶贫资金不会到位，甚至会影响该县今后争取项目的成功性，因此，为了全县的利益，审计出具了所谓的“迎检报告”，但是随着央视暴光，真相大白于天下，也暴露出审计质量的问题。
（二）基层审计机关人员少，任务重，审计质量难以得到保证
基层审计机关受人员编制的制约，审计力量普遍较弱，但是随着经济发展，项目越来越多，我所了解的一个县级审计机关，从事一线审计业务的在编人员8人，2013年全年完成审计项目109个（其中计划内项目16个，计划外项目93个）；2014年全年完成审计项目88个（其中计划内项目17个，计划外项目71个），另外还同时对14个重点项目进行了跟踪审计。近年来，审计署统一组织实施审计项目，如2013年的政府债务审计、2014年的土地出让金审计，项目计划列在市级审计机关，但是在县级审计机关抽调了几乎全部一线审计人员参加审计，用时两个多月，县级审计机关又没有下级机构可以抽调人手，自身项目又必须完成，审计质量难以得到保证。
（三）基层审计机关人员业务水平不高，再教育培训机会少，可导致审计质量难以得到保证
由于审计风暴的掀起，审计地位的提高，政府领导、各部门对审计的作用越来越重视，什么事都想通过审计拿个结论，而审计人员并非万能，特别是基层审计机关的一线审计人员，全日制学历多为中专或高中，后期在职学历虽大多达到了本科学历，但是多为党校法律等专业的本科学历，参加业务培训学习的再教育机会少，审计专业知识难以得到及时的补充和更新，面对以前未接触过的行业或项目，一般都是边干边学，现炒现卖，审计质量也难以得到保证。
（四）基层审计机关审理工作流于形式，审计质量难以得到保证
根据《中华人民共和国了国家审计准则》，要求实行审理制，但是基层审计机关由于人员少，项目多，职能机构设置简单，一般都没有独立的计划管理部门、审理机构、法制机构，审计项目审理多流于形式，没有直到实质性作用，审计质量也难以得到保证。
（五）基层审计机关专业技术人才欠缺，政府购买审计服务，虽加强管理，但审计质量仍可能得不到保证
由于基层审计机关普遍缺乏工程专业审计人员，而政府投资项目逐年增多，金额逐年增大，基层审计机关也在尝试政府购买服务。笔者所了解的某县级审计机关，从2008年起就开始聘请社会中介机构审计人员对政府投资项目进行审计，至2012年起开始由政府采购社会中介机构进行政府投资项目审计。社会中介机构人员在投资审计专业上是强项，但是素质良莠不齐，审计机关再加强管理，审计质量也难免会出问题。某县级审计机关曾经有个项目，送审金额总共500多万，中介机构审计人员只审减了20多万，该审计机关投资股人员质疑中介审计结果，对该项目另请人员进行复审，结果多审减了110多万。该县级审计机关为了对中介机构审计的项目把关，曾经打算聘请专职工程审计人员，但是具备相应资质的工程人员根本不愿意到审计机关任职，该审计机关对中介加强管理，关健节点上国家审计人员加入到审计中，每年对中介机构审计的项目进行抽查复审，以期对中介机构起震慑作用，但是审计质量也不能完全得到保证。
五、影响基层审计机关审计质量的原因分析
（一）体制机制上的原因
基层审计机关是当地政府的一个职能部门，基层审计机关的领导由当地政府任命，运行经费在本级财政列支，如果基层审计机关如实反映查出的问题而不服从于当地大局利益，不利于今后审计工作的开展。“命脉”都在当地政府手里，又怎么可能独善其身，完全坚持原则呢？甚至有时可能会帮助当地政府出谋划策应对上级检查。
（二）人员本身的原因
基层审计机关人员受编制限制，一线业务人员少，学历不高，接受专业培训再教育的机会少之又少，对于新的业务知识多靠自身学习的意愿，受公务员激励机制的局限，大多中年以上的一线审计人员已缺乏自觉学习的意愿，很多年轻人也存在得过且过的思想而缺乏自觉学习的动力。
基层审计机关需要的某些方面的专业人才更是匮乏。目前机制下公务员凡进必考，通过公开招考录入的人员多与期望有较大的差距；通过接触、考察觉得能力合适的人员又因身份编制限制不能直接调入。而且社会上真正有资质能干事的人才因为公务员薪酬少、限制多而根本不愿意进入到基层审计机关。
（三）项目多任务重的原因
随着“审计风暴”，各级政府、部门领导对审计越来越重视，基层审计机关的工作任务越来越重。基层审计机关一般安排计划内的项目已经充分考虑了人员、时间等原因，但是除了计划内的项目，领导临时安排等计划外项目往往多于计划内项目。基层审计机关的审计人员为了要全面完成计划内项目和领导临时安排的项目，会对某些该审深审透的项目采取程序式的审计，导致有些应该发现的问题没有被发现。而近年来每年均有审计署采取统一组织实施的项目，似乎有成为常态的情形，上级审计机关在基层审计机关抽调人手，加重了基层审计机关的人员不足的困难。
（四）机构不健全的原因
基层审计机关受“三定方案”、人员编制的限制，一般都没有专门的计划管理部门、法制机构、审理机构，相应的没有专职人员对项目审计质量进行把关。
六、提高基层审计机关审计质量的建议
（一）实行垂直领导或跨省交叉审计来提高审计质量
要从根本上改变基层审计机关为服从当地大局利益而降低审计质量，最好的方法是实行垂直领导，基层审计机关的人、财、物均脱离当地政府，使得审计质量得到保证。或者实行跨省交叉审计，跨地域进行交叉审计，审计人员没有太多顾虑，更能保证项目审计质量。
（二）对基层审计人员多进行业务培训以提高审计质量
增加培训的时间，每年定期、不定期对基层审计机关的人员多角度进行培训，让审计人员自觉、不自觉地提高业务能力，对审计质量的提高有积极的作用。
（三）制定激励机制以提高审计质量
制定相应的激励机制，对审计质量的高低有奖有惩，改变基层审计机关审计人员干多干少一个样，干好干坏一个样的想法，从而主动提高审计质量。
（四）健全机构人员设置，真正把关审计质量
设置独立的法制机构、审理机构，对审计项目严格按照《审计准则》的要求进行审理，真正对审计质量进行把控，提高审计质量。
参 考 文 献
1.刘英来. 关于审计质量控制的思考，审计研究，2003
2.孙宝厚. 关于全面审计质量控制若干关键问题的思考，审计研究，2008
3.吕先锫 刘新琳. 审计学，西南财经大学出版社，2012
4.陈 静. 基层审计机关审计质量控制，复旦大学，2009
4.俞青山. 县级审计机关提高审计质量探析，财会研究，2011
5.和秀星 曹严礼. 审计机关机构设置与审计质量：基于分权制衡理论视角的分析，当代财经，2012
6.任有泉. 政府审计项目过程管理和质量控制研究，时代经济出版社，2007
7.代 勇. 国家审计质量研究，四川大学，2007
