一、基本情况
二、存在问题
三、原因分析
四、措施建议
内 容 摘 要
为了能够全面、系统、真实、准确地了解全省2003年养路费地方分成资金的计划执行情况和收支使用情况，通过对遂宁市、达州市、广安市、南充市、绵阳市等五个市交通局及所属养护总段、公路处、县交通局、县养护段等42个单位的2003年养路费地方分成资金的计划执行情况和收支使用情况采用抽查核实的方式进行了财务检查，发现问题，分析问题，提出意见和建议，为领导制定相关政策及决策提供参考^^文档，加快公路养护体制改革的步伐，合理调整养护职工结构和养护机构设置。使公路体制改革真正实现“一化二分三转变”。为我省公路建设与养护管理工作步入健康、持续发展和良性循环的轨道。
关键词：关于 养路费 收支情况 财务检查
关于对遂宁等五市养路费地方分成
资金收支情况的财务检查
为了深入了解全省2003年养路费地方分成资金的计划执行情况和收支使用情况，从2004年5月10日至7月2日先后对遂宁市、达州市、广安市、南充市、绵阳市等五个市交通局及所属养护总段、公路处、县交通局、县养护段等42个单位的2003年养路费地方分成资金的计划执行情况和收支使用情况采用抽查核实的方式进行了财务检查。
我们拟定了检查方案，并制定了[交路计财函（2004）107号]文件和公路养护支出基本情况报表，下发给相关市交通局要求认真自查和填报有关报表。在检查过程中通过座谈、情况介绍、实地查看各市交通局及所属养护总段、公路处、县交通局等单位的有关计划文件及其总账、收支明细账及会计报表等相关^^文档等方式进行检查。现将检查情况汇报如下：
基本情况：
（一）五市养护经费收支情况
2003年度五个市交通局养路费收入共计为28,213.76万元(包括省厅一次性补助3,335.23万元),其中：地方分成资金24,495.78万元。实际投入养护支出（含大中修和改建）15,579.95万元，占公路养护资金的55.22%（比例偏低）；非生产性支出6,245.4万元，占公路养护资金的22.14%；公路建设（新建）支出6,388.41万元，占公路养护资金的22.64%。其中：
1、遂宁市养路费收入2,996.09万元（为地方分成资金）。实际投入养护支出1,745.85万元，占地方分成资金58.27%;非生产性支出783.74万元，占地方分成资金26.16%;公路建设支出466.5万元, 占公路养护资金的15.57%。
2、达州市养路费收入6,072.4万元，其中：地方分成资金4,514.21万元，一次性补助（改建工程）230万元，职工调资补助及标志标线补助1,328.19万元。实际投入养护支出3,477.2万元，占公路养护资金的57.26%;非生产性支出1,741.72万元，占公路养护资金的28.68%;公路建设支出853.48万元, 占公路养护资金的14.06%。
3、广安市养路费收入5,056.81万元，其中：地方分成资金3,517.02万元，全市增资及一次性补助1,157.04万元，农用车养路费382.75万元。实际投入养护支出2,412.55万元,占公路养护资金的47.7%;公路建设支出1296.82万元,占公路养护资金的25.65%;非生产性支出1347.44万元，占公路养护资金的26.65%。
4、绵阳市养路费收入7168.04万元,其中地方分成资金6,956.54万元。实际投入养护支出3,764万元，占公路养护资金的52.51%;公路建设支出2,128.5万元,占公路养护资金的29.69%;非生产性支出1,275.54万元，占公路养护资金的17.79%。
5、南充市养路费收入共计7,131.92万元，其中：地方分成资金6,511.92万元，全市增资及一次性补助620万元。实际投入养护支出4,180.35万元，占公路养护资金的58.61%，比较全省而言虽然较高，但仍然反映出安排的比例不足。非生产性支出为1,766.46万元，占公路养护资金的24.77%;公路建设支出1185.11万元, 占公路养护资金的16.62%。
（二）五市收费还贷项目收支情况（增加小标题）
五个市现共有收费还贷公路、桥梁项目74个，2003年共收取车辆通行费40,936.21万元，其中用于养护支出3,117.01万元，占全年收入的7.61%。其中：
1、遂宁市现有收费还贷公路、桥梁项目13个，2003年收取车辆通行费共计5,290.47万元，其中用于养护支出520.5万元，占全年收入的9.84%。
2、达州市现有收费还贷公路、桥梁项目16个，2003年收取车辆通行费共计6,859.58万元，其中用于养护支出595.22万元，占全年收入的8.68%。
3、广安市现有收费还贷公路、桥梁项目11个，2003年收取车辆通行费共计5,284.03万元，其中用于养护支出184.13 万元，仅占全年通行费收入的3.48%。
4、绵阳市现有收费还贷公路、桥梁项目16个，2003年收取车辆通行费共计15,889.13万元，其中用于养护支出1,112.26 万元，占全年收入的7%。
5、南充市现有收费还贷公路、桥梁项目18个，2003年收取车辆通行费共计7,613.00万元，其中用于养护支出704.9 万元，占全年收入的9.26%。
（三）五市养护单位参加社会保险的情况
达州市交通局共有14个养护单位，有10个单位已参加社会养老保险，已参保单位现仍欠以前年度保险费用，且保险后每年的保险费难以保证全额支付。清欠和全部参加社会养老保险的费用尚需4,201.4万元。在14个单位中只有3个单位参加了失业保险，全部参加尚需200万元。在14个单位中只有4个单位参加了医疗保险，还欠医疗保险费14万元。
绵阳市共有10个养护单位已参加社会保险，已参保单位现仍欠以前年度保险费用，且保险后的保险费难以保证全额支付。清欠参保费用尚需3,847.5万元,并且尚欠失业保险、医疗保险费用。
广安市交通局拖欠职工养老保险的情况十分严重。如：岳池县拖欠保险费达247万元；华蓥山市拖欠保险费达880万元；广安公路分局还没有完全进入保险，提留的120万元保险费还无法缴存。
二、五市养护资金收支管理存在的问题
（一）养护职工队伍迅速膨胀，加剧了“养人与养路”的的矛盾。
1、全省养护管理体制自1993年下放到市（州）级管理，5个市又于1998年下放到县（市）级管理。由于组织和人事管理要是以块块为主，在地方政府有关部门；但养路事业经费的拨付，又是以条条为主，在交通主管部门，形成“管人与管钱脱节，管路与养路脱节，管人的不管钱，管钱的管不住人”的状况，使公路养护职工队伍迅速膨胀、人员臃肿，超编严重。与体制下放前比较，5个市养路职工人数的平均增长率达到24%，若考虑每年的自然减员因素，则职工增加达到或超过三成以上。各级政府将破产企业人员、下岗人员大量调入交通和公路养护部门，使交通和公路养护部门承担了社会改革成本，增大了交通和公路养护部门人员负担和经费支出。如达县路政大队，编制为18人，实际达70多人。
2、五个市平均养护成本相对较高，但支出结构不合理，其中绝大部分为人员经费支出（近80%），用于公路养护的直接工程费很少，反映出养路与养人的矛盾比较突出。其中：
⑴、达州市平均养护成本为1.68万元/公里，其中绝大部分为人员经费支出，养护工程直接投入约为1744.06万元，仅占公路养护资金的28.72%。
⑵、广安市平均养护成本为1.49万元/公里，其中绝大部份为人员经费支出年近4,290万元, 占公路养护资金的85%,养护工程直接投入约为820.47万元，仅占公路养护资金的16.23%。
⑶、绵阳市平均养护成本为8,055元/公里，相对于全省的平均水平来说，比例过低，而且支出结构也不合理，绝大部份为人工费支出,达到了5639元/公里，占全部支出的70%。如：涪成区养护成本虽然达到18,659元/公里，但其中人工费为17,597元，占94.31%,材料费支出仅为512元/公里。
⑷、南充市平均养护成本为11,213元/公里，全市安排的4,180.35万元公路养护经费中人员经费高达2,494.95万元,占全部支出的67.33%。而小修保养经费共计安排817.7万元,仅占公路养护分成资金支出的11.46%。
（二）挪用、挤占和变相挤占公路养护资金情况较普遍
1、公路养护资金的使用还不够规范，普遍存在重建轻养的现象,从公路养护资金中安排地方公路建设。 非生产性支出列支数额均比较大，形成挤占和变相挤占公路养护资金。其中：
⑴、达州市挤占和变相挤占公路养护资金共计1,741.72万元,占公路养护资金的28.68%。
⑵、广安市从公路养护资金中安排了1296.82万元用于地方公路建设,占公路养护资金的25.65%。
⑶、绵阳市从公路养护资金中安排了2,128.5万元用于地方公路建设,占公路养护资金的29.69%。
⑷、南充市局机关全年共计列支管理经费达到981.99万元，人均达到12.92万元/人。
⑸、遂宁市蓬溪县局机关2003年管理费支出一项就达389.78万元（奖励45.52万元；交通费35.59万元；招待费68.11万元；购车49.13万元）。其中：挤占公路养路资金列支管理费部分就达243万元，占县乡道养护资金的45%。
2、各市、县交通局、养路段等的单位和个人外借款情况比较普遍，而且数额较大，有的应收款已经形成呆账和死账，影响局公路养护和建设工作的正常进行。其中：
⑴、遂宁总段拓展公司借支336.8万元，用于三州通县油路工程建设等，王成建个人借支10万元用于私人运作；射洪分段职工集资建房借总段公路养护资金102.64万元（该段今后可能已无路可养，借款收回的可能性不大。
⑵、达州市公路局外借公路工程公司122万元用于公司运作，机械化养护中心借款150万元；开江县开任路借款160万元；大竹县交通局借给发展公司47万元，县委办借款20万元，县运输公司借款82万元，大竹一段外包工程借款达230万元等。
⑶、广安市邻水县借给县汽运司破产改制等60万元，借给县财政局200万元（代县电力公司还款）；华蓥山市局借给市财政局30万元，借给市委、市政府、人大、纪委等约28万元；武胜县借款县汽运司49.5万元等。
⑷、绵阳市局借给人事局15万元、审计局20万元，形成呆账，借给平武九环线建设资金达1976.1万元；梓漳县借给星达路桥公司129.43万元，县建司、学会等34.67万元，江油市借给客运公司、长运司、装卸公司等破产改制费等达到165万元;涪城区借给二运司、羽绒厂、康兴运输公司等45万元。
⑸、南充市局的应收款金额达2472.75万元，包括借给各县的建设资金近750万元；拓展工程150万元；局机关95.3万元；顺达公司200万元等等；阆中市交通局外借轮船公司、船厂、运输公司、丝织厂等破产改制集资等费用75.5万元，市农业基金会153.33万元，部份已形成了呆账。西充县交通局借给道桥公司717万元；县建委借环城路建设900.68万元，顺华投资公司39万元等。
3、有关部门或单位要求交通部门支付的各种摊派种类钟繁多、金额较大，如：达州市丝厂、麻织厂的外借款（名义上的借款）、资助款，汽运司清产、破产等费用共约157.6万元（具不完全统计）；大竹县交通局用30万元为县政府购车；渠县交通局用15万元借给县纪委购车（且是以个人名义借款）。
4、收费路桥项目不断增加，但在养护经费对收费路桥的正常养护支出并未减少。收费路桥在建设过程中，以公路工程大中修工程的名义实施，不但挤占了养护经费，同时在日常的养护过程中又安排使用养路费，继续挤占养护经费。按要求收费路桥的收费人员70%发上为养护职工，但实际上几乎为全部新招社会上的其他人员，即使用养护职工其工资也是在小修保养中列支，各市收费管理机构经费也是由养护经费中安排。
五市现共有收费还贷公路、桥梁项目74个，2003年共收取车辆通行费40,936.21万元，其中用于养护支出3,117.01万元，仅占全年收入的7.61%。
（三）公路养护资金的计划安排不够严密，随意性较强
检查发现，各地普遍存在无计划列支管理经费的情况，各市交通局和公路局（处）、各县交通局的经费安排宽裕、管理松，而各养路段的经费却很紧张。
（四）养路经费拖欠严重
各交通局历年欠拨市公路局（处）、县交通局养护经费，而市公路局或县交通局，而县交通局又欠各县养护段养护经费，形成不良循环的情况比较普遍，无形中又增加了公路养护单位的资金压力，并且拖欠了养路职工工资等，影响了公路养护工作的开展。其中：
⑴、达州市交通局历年欠拨市公路局（583.47万元）、各县交通局养护经费，而市公路局又欠各县养护段362.62万元。
⑵、绵阳市交通局欠拨江油市拖养、农养返还款114.36万元；市公管处欠各县局157.2万元,欠各养路段保险费524.44万元(属虚列支出) 等。
⑶、南充市西充县交通局欠拨县养路段养护经费近180万元,阆中市交通局欠县养路段工程费近2,000万元。
（五）路政人员的工资和办公经费没有固定来源
路政人员的经费除各市交通局在养路费中安排部分外，不足部分和超编人员经费由各路政执法单位自筹，主要是路政执法单位收取的路产赔偿和超限罚款。规费收入没有按规定提取公路养护资金，用于路产路权的维护和修复；相反还从地方分成资金中安排养路资金用于路政人员经费和办公楼建设等，各市、县财政部门的统筹达10%—30%部分。其中：
⑴、达州市路政规费收入（含超限运输）没有按规定提取公路养护资金，用于公路路产维护和恢复，几乎全部用于路政管理人员的经费列支。
⑵、遂宁市市财政还统筹了8%的路政规费收入。
⑶、绵阳市路政规费收入120万元中没有按规定提取公路养护资金，用于路产路权的维护和修复；而且还从地方分成资金中安排了近517.6万元用于路政人员经费和办公楼建设等，而且市财政还统筹了15%。
⑷、南充市路政规费收入210万元（含超限运输收入），还没有严格按规定比例提取公路养护资金。用于路产路权的恢复和维护。除了市财政统筹5%以外，去年返还市公路局的路政规费收入仅54.82万元,其余大部份用于了路政人员的管理经费列支，相反市交通局还从公路养护资金中安排了131.5万元用于路政管理经费。
（六）养路经费结余管理不规范
各市公路养护单位历年经费结余较大，但没有较好地利用到公路养护生产上，而是形成一些应收款的呆账和死账。公路养护资金的使用还需进一步规范，明确用途，加强和加大监管力度。其中：
⑴、遂宁市养路总段2003年包干结余165.42万元，占养护支出计划的18.59%。
⑵、达州市公路局的公路养护资金历年结余642.35万元。渠县交通局事业结余638.17万元。
⑶、广安市公路处直属段事业基金和专用基金126.53万元，邻水县养护一段事业基金和专用基金175.85万元，岳池县养护一段专用基金291.38万元（其中：福利基金196.74万元）,武胜县养路段专用基金143.34万元.。
⑷、绵阳市部分县局从历年结余情况来看结余资金还比较大，如涪城区经常性结余达到383.44万元，梓潼县交通局专用基金97.64万元。
⑸、南充市部分县局和县段的结余资金也较大，如：南部县养护一段的历年结转资金就达310.67万元,市公路局的专用基金余额也达217万元。
（七）一线养路职工工资和养老保险费拖欠严重
各地市级交通主管部门所属单位、公路管理部门和县（区）交通主管部门的人员，基本上没有拖欠职工工资的情况发生，并且这些职工也参加了3项保险（基本养老保险、失业保险、医疗保险）。目前，所拖欠的工资（包括非经常性奖金）、保险基本上都属于一线养职工。其中：
⑴、达州市有的仅能发70%的基本工资（如开江县），仅开江县养护段拖欠工资就达144.8万元，养老保险费35万元。
⑵、广安市拖欠职工养老保险的情况十分严重。如：岳池县拖欠保险费达247万元；华蓥市拖欠保险费达880万元；广安公路分局还没有完全进入保险（单位部分），提留的120万元保险费还无法交存。
⑶、绵阳市公路处欠了保险费524。44万元；北川县320万元的保险费也仅预支了43万元。
（八）会计基础工作薄弱，会计核算工作不规范
各县交通局在纳入财政集中支付和统一会计核算之后，会计核算十分粗糙，有个别入账依据不充分的情况，没有进行成本核算和费用考核,无法满足行业管理的需要和资金的监督管理。如：岳池县养路段存在账表不符的情况，绵阳市个别单位存在账表不符的情况，入账依据不充分的情况。应加强行业会计监督和管理。特别是对公路养护结余资金的核算等，以免形成不必要的损失和税费，如阆中市交通局还存在成本核算不实的情况，而且所列结余资金3035.9万元,核算也不准确,很可能造成不必要的税费损失。
（九）县乡公路养护资金来源减少，进一步加剧了养护经费紧张的矛盾
农村税费改革后，拖养费和农养费逐年减少，特别是停收民工建勤费和拖养费以后，县乡道路的养护资金大幅度减少，资金来源渠道减少，公路养护资金和管理经费缺口进一步加大，养护资金严重紧缺。
⑴、遂宁市县乡道路养护投入十分不理想，全年县乡道路养护按4000元/公里包干，投入的经费养人都十分紧张，县养路段职工工资不能保证按时发放，矛盾比较突出，应引起高度重视。
⑵、达州市、广安市、绵阳市等，虽然市政府已经出台了县乡公路养护资金纳入财政转移支付的决定，但落实情况较差，部分县的县乡公路长期处于失养状况。如：绵阳市梓潼县仅安排20万元,北川县、江油市无落实资金，南充市西充县仅落实到位7万元，达州市开江县仅落实到位20万元。
三、五市养护资金收支管理存在问题的原因
通过对五个市的财务检查分析，可以看出全省在养路费地方分成资金的使用和管理过程中，比较普遍和突出的问题是 “五高五低”：一是全社会修路的热情高，养路的热情低；二是养护资金中用于非生产性支出比例高，生产性支出比例低；三是在生产性支出中人工费支出比例高，材料费和养护直接工程费支出比例低；四是各级交通（公路）主管部门对机关经费安排宽，标准高，但对一线养护单位和职工的经费安排紧，标准低；五是多数收费路桥项目的借贷比率高，通行费支出中用于还贷和正常养护的支出比率偏低。同时，在公路养护资金的计划安排上不严密，随意性很强，存在无计划列支费用的情况。在养护资金的使用监管上力度不够，挤占、挪用的现象时有发生。
目前公路好路里程和好路率的提高，是通过公路的改造、改建和新建来实现的，而并非通过加大公路养护资金投入形成的，实际上公路养护的投入是呈下降的趋势，而且养路与养人的矛盾十分突出，拖欠养路工人的工资、保险情况普遍。
在县乡道路养护资金的筹集上，虽然在各市交通局的努力下，探索出一些路子，拓宽了资金来源渠道，在一定程度上缓解了养护资金的压力。但财政转移支付资金落实情况较差，部分县的县乡公路长期处于失养状况，并且拖欠保险费的情况也较普遍。同时，管理机构重叠、人员臃肿，超编严重，养护机构的设置和养护职工队伍结构不尽合理。
四、加强养护资金收支管理的建议
（一）加强对全省公路养护地方分成资金使用的监管力度
尽快出台相应的资金监管办法和预算管理办法，并严格执行，强化预算管理。探讨新的资金管理体制，改变养路费资金拨付方式，设想对养护职工的人员工资可否实行由银行代发，以避免发生新的拖欠。
（二）妥善解决欠发养护职工工资问题
省厅可筹资解决编制内公路养护职工的欠发工资（只认可1999年以来由各市、州承担的国家政策性调资2.6亿元），超编人员的欠发工资由当地自行解决。
（三）妥善处理公路养护职工的社会保障问题
建议由省政府出台公路养护职工有关保险的优惠政策，必须缴纳的费用由省、市、县政府的财政部门和交通主管部门共同承担。
（四）将县乡公路的养护资金纳入财政预算
自农村费税改革实施以后，作为县乡公路主要养护资金的民工建勤和车辆建勤被停止征收，但在各级财政的转移支付资金中又没有专项资金安排，或者安排的资金落实情况也十分不理想。因此，建议以省政府名义行文，明确将县乡公路的养护资金必须纳入各级财政预算。
（五）统筹安排路政人员的工资和办公经费
目前路政人员的经费除各市在养路费安排部分外，不足部分由各路政执法单位自筹，主要是收取的路产赔偿和超限罚款，容易造成执法上的趋利行为，影响执法公正，造成不良社会影响。罚款和赔偿的收入并没有按规定用于公路修复，各市、县财政对其统筹了10%-30%。因此，建议由省政府出台相关政策，将这部分收入上收省级公路主管部门统一管理、统筹安排，以加强省级调控，确保路政管理工作的正常开展和公路修复，避免不合理的财政统筹。
（六）加强对收费公路的养护管理
为有利于全省收费公路项目的健康持续发展，建议尽快出台全省的收费公路车辆通行费财务管理办法和养护管理办法，明确相应的比例和标准，确保收费还贷公路的还贷付息和正常的养护生产投入，避免挤占公路养护资金。
（七）、加快公路养护体制改革的步伐
争取省政府相关政策的尽快出台，加快公路养护体制改革的步伐，合理调整养护职工结构和养护机构设置。同时建议省厅加大对公路养护体制改革的成本投入，特别是对养路职工的社会保障费用的投入。让公路体制改革真正实现“一化二分三转变”，使全省的公路养护管理工作步入健康、持续发展和良性循环的轨道。
参 考 文 献：
一、《中华人民共和国公路法》1997年7月3日第八届全国人民代表大会常务委员会第26次会议通过
二、《公路养路费使用管理规定》财政部、交通部（[1987]交公路字64号）
三、《公路养护会计制度》《公路养护单位成本核算办法》交通部[（1987）交财字828号]
四、《养路费预算管理法规文件汇编》四川省交通厅1997年
五、《四川省公路收费管理法规、文件汇编》四川省交通厅公路局1999年11月
六、《事业单位会计》人民交通出版社1998年5月
七、《四川省公路养路费分成资金使用监督管理暂行办法》（川交函[2005]232号）
