一、农民工社会养老保险关系转移接续的现状
二、农民工社会养老保险关系转移接续存在的问题
三、各地区对养老保险关系转移接续的实践探索
四、解决基本养老保险关系转移困境的对策与建议
内 容 摘 要
农民工是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志,是我国改革开放和工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军,是推动中国经济和社会结构发展变革的重要力量，为城市繁荣、经济发展做出了重大贡献。但是，到目前为止，我国绝大部分农民工仍被排斥在现有的社会保障制度之外，尤其是农民工较为关注的养老保障。虽然，我国从20世纪90年代就开始探索农民工养老保险制度，但由于种种原因，农民工养老保险关系转移接续难题始终难以突破，严重损害了农民工的养老保险权益，阻碍了农民工的自由流动及统一的劳动力市场的形成。本文首先分析了我国养老保险转移接续的现状及存在的难题，同时通过运用囚徒困境模型对我国养老保险关系转移接续的问题和原因进行了深入剖析。并逐一对现阶段的四种养老转移实践模式进行了详细的阐述和评析。在此基础上结合目前经济运行的客观实际以及制度环境建设的现状，提出针对基本养老保险关系跨地区转移的政策建议。
农民工养老保险跨区域转移接续的出路研究
20世纪80年代中期以来，伴随着我国经济体制改革的逐步深化和社会结构的加速转型，就业形式日趋多样化、复杂化，劳动者流动就业日趋频繁，劳动力流动频率不断加快，流动范围不断扩大，流动就业的劳动者数量也不断攀升。据有关部门统计，目前我国流动就业人员总数在2．5亿左右，流动就业人员已经占到二、三产业就业人员的50％以上，其中跨省区流动比例高达65．3％。随着产业结构调整与梯度转移的推进，市场化、城市化进一步发展，流动就业的劳动者数量将有增无减。大量人员流动就业为社会经济发展做出了贡献，流动务工已经成为社会就业的重要形式。
但目前，各地的养老保险制度各自为政，虽然基本框架全国统一，但具体制度和待遇各地差异较大。尤其是养老保险基金，多数实行市县级统筹，造成劳动者流动时养老保险关系无法顺利转移接续，限制了劳动力的合理流动。近年来，一些地方政府及有关部门在抱怨社会保险制度不完善的同时，出台了接纳基本养老保险关系转入的具体政策，设置了缴费年限、户籍等门槛，构成了养老保险关系转移的新阻力。一旦养老保险关系无法转移接续，多数流动就业人员必须面对养老保险关系被打回户籍所在地的无奈，甚至是退保的困境。劳动者退保，只参保不受惠，其利益受到损害。随着时间的推移，城镇流动就业比例越来越大，预计10年后将涉及到80％以上的家庭，如果不解决好他们养老保险关系转移问题，会严重影响构建和谐社会，危及社会稳定。流动就业人员养老保险关系转移难问题的解决已刻不容缓。
1农民工社会养老保险关系转移接续的现状
1．1农民工养老保险关系转移接续的现行政策法规
针对农民工养老保险，国家没有具体的政策规定，农民工养老保险关系转移接续所参照的政策法规主要有三个:一是原劳动部办公厅1997年制定的《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》(劳办发[1997]116号)；二是原劳动和社会保障部1999年制定的《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》(劳社厅发[1999]22号)；三是原劳动和社会保障部2001年发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。上述三个文件的主要内容包括:职工在同一统筹地区流动时,只转移基本养老保险关系和个人账户档案,不转移基金。
参保人员因工作流动在不同地区参保的,不论户籍在何地,其在最后参保地的个人实际缴费年限,与在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视同缴费年限应合并计算,作为享受基本养老金的条件。参保人员达到法定退休年龄时,其退休手续由最后参保地的劳动保障部门办理,并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。在非户籍地参保原行业统筹企业的职工,与原单位终止劳动合同并失业后,在实现再就业前,原参保地社会保险经办机构应保留其养老保险关系。在异地实现再就业的,原参保地保险经办机构应为其及时办理养老保险关系的转移手续,接受地的社会保险经办机构要及时为其接续基本养老保险关系。
但是，目前农民工养老保险立法基本是以行政法规和部门规章，甚至是以通知、决定的式颁布的，而且以地方立法较多，立法的形式、立法的层次都不适应新时期维护农民工社会保障权益的需要。立法的混乱和低层次也决定了农民工养老保险关系转移接续难问题的不可避免。
1.2农民工社会养老保险关系转移接续存在的问题
1.2.1农民工养老保险只转移个人账户积累
目前我国养老保险等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，基本上以县(市)为单位运行，地方财政兜底。各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系转移，只能转移个人账户内的资金，用工单位缴纳的统筹部分则暂留在打工地作为当地统筹基金。虽然国家规定任何地方都要无条件接纳个人养老保险，但因为养老保险关系转移人员转入资金少，后续缴费时间短，当地财政负担重，接收单位往往设“卡”拒收，养老保险关系难以随农工转移，无法接续，辞工退保成了广大农民工无可奈何的选择。
1.2.2 农民工参保权益不能累加
由于各地的养老保险千差万别，当农民工跨统筹区域流动就业的时候，农民工养老保险各段的参保缴费年限得不到承认和接续，参保权益不能累加。现行的养老保险制度规定，必须在法定退休年龄前，实际缴费年限累积满15年，才能享受退休后的基本养老保险待遇，农民工重新参保时不能累加上次参保的缴费期限，即使多次参保累计参加缴费时限超过15年，到达退休年龄时也不能享受按月领取养老金的待遇。
1.2.3 缴费门槛难以逾越
根据现行规定，参保者累计缴费满l5年后才能享受养老保险待遇；农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时可以接续，也可以将个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。由于农民工流动频繁，几乎不可能固定在一个地方打工l5年。因此，这一规定只能导致众多农民工参保之后又退保。
1.2.4 农民工养老保险城乡衔接困难
目前农民工养老保险的城乡转移接续还是空白。虽然我国已于2008年着手建立新型农村养老保险制度，并全国25个省、自治区、直辖市的300多个县（市、区、旗）开展了新型农村养老保险试点工作，但是，大部分地区尚未建立真正的农村养老保险制度，更不用提城乡养老保险的接续，即使在建立农村养老保险制度的少数经济发达地区，也没有与城镇养老保险相衔接的办法。
2养老保险关系转移难的原因-地方利益与基本养老保险关系转移
从一定意义上说，基本养老保险关系“转移难”是由一些地方的“地方政策”引起的。但是，这些“地方政策”的出现恰恰反映出现行社会保险制度(尤其是基本养老保险制度)的一个重要缺陷。这一缺陷的核心在于制度设计没有明确划分中央和地方的责任，没有充分考虑到地区间经济发展水平的差异以及由此引起的地区间利益冲突。我们以基本养老保险制度为例，讨论基本养老保险关系转移引起的地方利益变动以及由此形成的地区间博弈，进而揭示“地方政策”产生的根源。
政府间博弈与基本养老保险关系转移难——现行制度下的“囚徒困境”
2．1假定条件
(1)假定地方政府是以本地利益最大化为目标的，并且假设这个博弈是完全信息的静态博弈。
(2)假定劳动者都是理性的“经济人”，他们都希望获得较高的社会保险待遇(养老金)，同时假定劳动力流动以及相应的社会保险关系转移只在甲、乙两个统筹地区之间，并且甲地的经济水平落后于乙地。
(3)假定甲、乙两地政府的抉择都只有两种：提供或不提供。甲地“提供”．意味着对于任一具有本地户籍的流动人员，尽管其曾经在乙地就业并参加社会保险，仍可在其退休时按照本地标准为其提供养老金，由此甲地政府将增加养老金支出C1；乙地“提供”，同理乙地政府将增加养老金支出C2。同时假定甲、乙两地的养老金水平分别为B1、B2，考虑到甲、乙两地的经济水平， B2>B1。
2．2模型分析
(1)乙地选择“提供”
这一举措意味着，相对发达的乙地实行完全开放的养老保险政策，原籍甲地的劳动力进入乙地后基本养老保险关系可以顺利接续，劳动者可以按照现行制度受到保障，在退休时可以按照乙地的标准获得养老金。由于乙地的养老金水平高于甲地，理性的流动劳动者都会选择在乙地参加社会保险并取得养老金。不论甲地采取何种策略，没有人会选择回到甲地退休领养老金。于是，甲地不需要为这批流动劳动力支付任何养老成本，而乙地则要增加养老成本C2。劳动力的流动给两地经济都带来了活力，甲、乙两地都能因此获得经济发展的成果，当然，这种自由流动往往使经济相对发达的乙地收益增加更多，于是可以假设甲、乙两地新增的收益分别为U1和U2，显然U1<U2。这种情况下，甲、乙两地的收益组合为(U1，U2-C2)。
(2)乙地选择“不提供”而甲地选择“提供”
这就意味着相对发达的乙地不执行现行制度，流动就业者在进入乙地工作的同时无法进入当地的养老保障体系，流动就业者前往乙地工作的转移成本加大。但由于甲地能够为具有甲地户籍的劳动者按照甲地标准提供养老金，流动就业者没有后顾之忧，而且乙地经济相对发达，对就业者依然有吸引力，所以劳动力依然可以在两地间流动，只是规模不如自由流动的情形。这时，甲地需要增加养老成本C1，而乙地则不支付任何养老成本。由于劳动力流动规模相对下降，与前一种情况相比，甲、乙两地所获经济发展的成果也略有减少，假设甲、乙两地新增的收益分别为U3和U4，显然U3<U4，且U3<U1，U4<U2此时，甲、乙两地的收益组合为(U3-C1，U4)。
(3)甲、乙两地都选择“不提供”：这就意味着流动就业者的基本养老保险关系无从着落，如果不考虑这部分劳动力的养老到底由谁买单，在这种政策局面下，两地间的劳动力流动肯定降到最低，两地经济的活力受到影响，经济收益会下降(其中包括甲、乙两地都必须承担的宏观经济环境恶化的成本)，假设分别为U5和U6，显然U5<U6，且U5<U3，U6<U4。此时，两地的收益组合为(U5，U6)。
地方政府乙
地方政府甲
提供
不提供
提供
(U1, U2 – C2)
(U3, U3 – C4)
不提供
(U1, U2 – C2)
(U3, U6)
图1 完全信息中两地政府间静态博弈的支付矩阵
如果甲地选择“提供”，那么当U2-C2>U4时，乙地会选择“提供”，否则，乙地则会选择“不提供”。这里的关键是C2与U2-U4的比较，一方面是外地劳动力进入当地养老体系以及由此带来的养老成本的增加，另一方面是养老政策以及随之产生的流动就业人数变化对当地经济带来的影响，而乙地政府的决策正是这两方面权衡比较的结果：如果外来就业人员过少，严重影响乙地经济发展，而乙地为外来就业人员所提供的养老成本相对较低时，乙地政府才会愿意为外来就业人员提供养老金。而一旦甲地愿意为具有本地户籍的在外就业人员提供养老金，甲地外出就业的人就不会少，对于乙地来说外来就业人数不会大幅度减少，因此U4与U2应当是比较接近的，虽然U2-U4难以准确计量，但可以肯定它是一个较小的数值，相对而言C2，却是一个明确而有刚性的数值。所以，乙地政府会做出“不提供”的决策。
如果甲地选择“不提供”，当U2-C2>U6时，乙地会选择“提供”，否则，乙地会选择“不提供”。与前一段的分析一样，这里的关键是C2与U2-U6的比较。现在甲地不再为在外就业的人员提供养老金，那么甲地外出就业的人数就与乙地的养老保险政策有密切关系。如果乙地“提供”，则外来就业人数不会减少；如果乙地“不提供”，外来就业人数就会减少。这时，关键要看外来就业人数减少对于乙地经济发展的影响程度。如果乙地经济对外来就业人数具有较强的依赖性，那么U2-U6就会是一个较大的数值，否则二者就比较接近，而当前的现实情况是，C2是一个比较明确的数值，而U2和U6客观上是一个难以准确计量的数值，况且流动劳动力减少对于经济的影响有一定时滞，这时，乙地政府会做出“不提供”的决策。只有其经济发展对外来劳动力依赖性很强的地方，才会以并不很大的养老金成本换取本地经济的更大发展，这是需要远见和睿智的。
反过来，如果乙地选择“提供”，那么甲地无需选择即可实现最大的收益，但乙地的利益会因为养老成本的增加而减少。至于乙地政府会不会做这样的选择，要看当地经济对外来劳动力的依赖程度以及与养老成本的权衡比较而定。
如果乙地选择“不提供”，则当U3—C1>U5时，甲地会选择“提供”，否则，甲地会选择“不提供”。这就是说，在乙地不愿为流动就业者提供养老金的情况下，如果增加的养老金成本低于因流动就业人数大规模下降给本地区带来的损失，甲地政府会做出“为在外就业者提供养老金”的决策；反之，如果增加的养老金成本高于因流动就业人数大规模下降给本地区带来的损失，甲地政府则不会为在外就业者提供养老金。目前，各地政府对于劳动力向外流动就业对本地经济的影响常常难以计算，而养老金的支付却是十分清晰且具有刚性，所以甲地政府一般不会选择“提供”。
综上所述，在现行的基本养老保险制度和现有的政策环境下，甲、乙两地政府一般会做出“不提供”的决策，除非劳动力流动对于甲地或者乙地的经济发展具有重大影响。更进一步，我们注意到，在以上四种情况的三种收益组合中，甲、乙两地都选择“不提供”的那种收益组合(U5，U6)的总收益(U5+U6)一般会是最小的，但却是博弈情况下的纳什均衡，这说明由于追求自己的利益，甲乙共同达到了一种使自身状况变坏的结果，这不能不说是地方保护主义下的另一种“囚徒困境”。
“囚徒困境”反映了一个深刻的问题，那就是个体理性与集体理性的矛盾。对决策者组成的集体而言，双方都选择“提供”的效用是最大的，这一策略组合也是双方博弈的帕累托最优组合，但是这并不满足个体理性导致的纳什均衡，因而，这个帕累托改进在静态博弈中是办不到的。“囚徒困境”下的纳什均衡并不一定导致帕累托最优，个体在追求效用最大化的同时有可能带来的是社会福利效用的损失。
在现行的制度框架的约束下，每一个地方政府从本地利益最大化的目标出发，在是否接纳外地户籍者进入当地养老系统的博弈中往往不约而同地选择不接纳，政府实现了个体效用的最大化却走入了另一个“囚徒困境”，一旦博弈次数足够多，政府就必须为各自的长期利益考虑，这就为他们达成合作提供了条件，但合作能否达成，“囚徒困境”能否走出，仍要看博弈双方能否达成有足够激励效果的契约。
3.各地区对养老保险关系转移接续的实践探索
我国农民工养老保险的探索起于20世纪90年代,进入21世纪后,国家对农民工问题的关注,使得各地兴起了构建农民工养老保险制度的热潮,并相应出台了具有本地特色的制度模式。本文主要介绍四种模式：深圳模式、上海模式、北京模式和重庆模式。
3.1深圳模式
2000年12月，深圳市通过的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业职工的基本养老保险制度。该条例规定，“非本市户籍的员工”与深圳市户籍的员工一样，按员工个人缴费工资的13％缴纳基本养老保险费，其中员工个人按本人缴费工资的5％缴纳，企业按员工个人缴费工资的8％缴纳，他们计入个人账户的比例与本市户籍员工相同。与1992年8月1日以后参加工作的深圳市户籍的员工一样，他们必须在达到法定的退休年龄前实际缴费年限累计满15年才能在退休后享受基本养老保险待遇，按月领取由基础性养老金与个人账户养老金构成的基本养老金.
3.2上海模式
2002年4月，上海市通过了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，把外来从业人员的“老年补贴”纳入综合保险，实行与本市户籍职工不同的养老保险制度。该办法规定，用人单位以其使用外来人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60％为基数，按12.5％的比例缴纳综合保险费，无单位的外来从业人员以上年度全市职工月平均工资的60％为基数，也按12.5％的比例缴纳综合保险费。在实际操作中，按7.5％缴纳的综合保险费用于工伤（或者意外伤害）和住院医疗保险，按5％缴纳的综合保险费用于“老年补贴”。
3.3北京模式
北京市2001年9月1日起正式实施的《北京市农民工养老保险暂行办法》，规定用单位自招用农民工之日起，就必须为其办理参加养老保险的手续。养老保险费由用人单位和农民工共同缴纳，用人单位为每一位农民工每月缴纳的养老保险费为本市上一年职工月最低工资标准的19％，其3％进个人账户。农民工以此为基数每月缴纳8％，这样社会保险经办机构为农民工按缴费工资基数的11％建立养老保险个人账户；在支出方面，个人账户可以继承、转移、并在达到年龄时支取本息；而统筹部分的发放原则是按累加原则，缴费满1年的发1个月相应缴费年度的本市职工最低工资平均数，以后累计缴费年限每满1年以此为基数，增发0.1个相应缴费年度的本市职工最低工资的平均数。农民工更换工作后，到新工作地可以接续其个人养老保险金账户。若是回农村可以保留养老保险关系，将其个人账户封存，作为其接续养老保险关系的依据，待在本市重新就业后，继续缴纳养老保险费，其缴费年限可以累计计算。
3.4重庆模式
重庆市2007年7月1日正式实施的《重庆市农民工养老保险试行办法》规定，用人单位招用农民工，应当与其订立劳动合同，并从用工之月起参加农民工养老保险。用人单位以缴费基数的10%计缴；农民工个人以缴费基数的5%计缴。个人账户规模为农民工缴费基数的14%。其中，5%为个人缴费部分，9%为用人单位缴费划转部分。建立农民工养老保险共济基金。共济基金主要从用人单位缴纳的农民工养老保险费中，按农民工缴费基数的1%划入；用于个人账户资金不足时农民工养老保险待遇的支付。农民工与用人单位终止或解除劳动关系后，重新与本市行政区域内的用人单位建立劳动关系的，只转移养老保险关系，不转移基金；与本市行政区域外的用人单位建立劳动关系的，其农民工养老保险个人账户资金由社会保险经办机构暂予保管，并按规定计算利息，待国家确定跨省（区、市）转移办法后，从其规定。
4.解决基本养老保险关系转移困境的对策与建议
4．1解决基本养老保险关系转移的对策
对策一：积极创造条件，进一步提高养老保险基金的统筹层次
统筹区域的划分无疑为养老保险基金圈定了带有地域色彩的“势利范围”，只要在现行制度下，基本养老保险关系的转移涉及到跨统筹区域的利益变动，阻碍转移的动力就会一直存在。解决基本养老保险关系转移难的关键是养老责任在不同地区间的认定和落实问题。而解决养老保险基金责任不清的根本有效办法是实行全国统筹，如果实行全国统筹，则基本养老保险关系转移就不是问题。也就是说统筹层次越高，伴随着养老保险关系转移的问题就越少。
对策二：改进养老保险金计发办法，分段计算养老保险权益
设想：如果要在对现有基本养老保险制度不作较大改动的基础上解决流动就业者的基本养老保险关系接续问题，则必须将制度创新的目标转向现行的养老保险金计发办法上来。通过引入分段计算养老保险权益的方法，在地方间建立具有足够激励性和约束性的机制，实现区域间基本养老保险关系互通互认，使劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益，都得到承认，在退休时累积计算，并在养老金待遇中予以体现。这种地区间社会保险权益结算机制的引入，关键是要解决地区间的养老保险权益结算机制，并成为财政体制的一部分，同时，由于各地养老金待遇有差距，除个别例外，必然形成由养老金待遇较低的地区向较高地区流动的趋势，在制度设计中必须充分考虑对“投机养老人群”的约束。
4.2解决基本养老保险关系转移的政策建议
4.2.1明确中央、地方、个人的养老责任，适时落实养老金权益
各行政地区的区域合作仍是一种在各地追求自身利益最大化条件下的有限的合作，各地区的经济发展总体关系格局还是以竞争为主，因此，设计一套合理的制度框架，在均衡各竞争主体的利益的基础上促成地区间的合作就显得尤为重要。针对养老保险关系跨地区转移问题，要建立适时落实养老金权益与责任的机制，从而有效缓解因责任模糊化而带来的利益冲突。社会保险制度以保障劳动者合法权益、维护社会公平为己任，首先要明确社会各方的责任。就基本养老保险而言，应当准确估算，并明确中央和地方的责任，专门落实解决渠道。在此基础上，可以建立地区间养老保险权益结算机制，明确各地对职工的养老责任，有效减轻因为养老保险关系转移而带来的地区利益冲突。
4.2.2以行政协议的方式加强政府问的利益协调
2l世纪，中国经济的发展显然已经进入一个共进共荣的新阶段，共进共荣需要“服务效应”，也更需要“制度效应”，需要各地政府共同营造一个统一、公平的法制环境。整合各地的公共政策，克服政出多门、各自为政的倾向，只有这样才能为区域一体化的顺利进行提供制度保障。
一般来讲，政府的协调更有利于推进区域紧密型的合作与发展。要从统筹安排的角度形成多边协调关系，实现各地区之间的联动效应。在实现政府层面的共识的基础上，建立一套多层次、多形式的行政协调机制，是实现区域经济一体化的重要保证。要实现基本养老保险关系转移上的互通互认，有必要建立一套制度化的行政协议，明确规定养老责任在各地的落实原则，并努力维护制度的持续性和稳定性。
参 考 文 献
1、李春根，徐光耀. 农民工退保：制度缺失与重新设计．现代经济探讨，2006.8.
2、关信平.农民工参与城镇社会保障问题:需要、制度及社会基础[J].教学与研究,2007.
3、柏萍.论农民工社会保障的路径选择[J].广东社会科学,2008,(2).
4、张伟兵，徐丽敏． 农民工养老保险关系转移机制探索--基于欧盟经验的分析和思考［J］． 长白学刊，2009
5、卢驰文. 统一全国农民工养老保险制度目标模式研究.农村经济, 2009,(03)
6、陈旭晖,应永胜. 农民工养老保险接续服务体系建构思路[J]福建商业高等专科学校学报, 2008,(06)
7、范琛,张朝辉. 关于我国农民工养老保险问题的思考. 南方农村, 2009, (02)
8、李亮亮,苏世海,刘倩,刘萍萍.京沪农民工养老保险基金运营模式比较及启示. 劳动保障世界, 2009, (05)
