我国是民主国家，自新中国成立后实现了社会主义民主制度。“马克思主义认为，民主就是人民主权、人民意志的实现，就是人民自己创造、自己建立、自己规定国家制度，并运用这种国家制度决定自己的事务。概括地说，民主就是人民当家作主。” 我国宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。从民主和宪政的角度来考察，人民是国家的主人，人民才是国家权力的真正享有者，国家各机关的权力均来自人民的授予，这当然也包括行政立法权。在我国政权组织形式下，人民选举出代表组成全国人民代表大会来行使国家的立法权，以此保证民主的直接实现。在行政立法领域，由于该立法活动缺少人民或人民代表的直接参与，使得这项权力的行使缺少了人民的控制，就有可能产生侵害人民权利的“恶法”。再加之行政立法程序不完善，我国行政立法下的“恶法”并不少见。我国著名宪法学者蔡定剑教授就曾指出，“《城市房屋管理拆迁条例》不但具有法律缺陷，而且在政治上也缺少合理性。该法的实施，制造了一系列的社会矛盾和冲突，严重损害了党和国家的形象，如不修改或废除，将会载入21世纪的恶法史册。” “因此，采取警惕、审慎的态度，对行政立法进行控制和监督是人民主权思想的必然结果，是公民权利和自由保障的必然要求。”
三、我国行政立法监督体制及其存在的问题
（一）权力机关的监督及其不足
在我国，权力机关的监督主要是指县级以上的人民代表大会尤其是其常务委员会对行政立法的监督，权力机关的监督权力来自于我国宪法和立法法的直接规定。具体内容有：（1）全国人大对国务院立法的监督，宪法第67条第7项规定，“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；（2）地方人大对地方规章的监督，宪法第104条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”；立法法第88条规定，“地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”。
根据我国立法法规定，在我国人大对行政立法监督的方式主要有两种：
1.备案审查。根据立法法第89条规定，国务院的行政法规应在公布后30日内报全国人大常委会备案；89条第4项：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；”通过备案审查的方式，全国人大常委和地方人大常委将所报送的与上位法相抵触的规范性文件予以撤销，从而实现对行政立法的监督。但是我国各级人大至今没有行使过这一监督权，不少违反宪法、法律的法规或规章仍大行其道。权力机关的监督权在事实上流于形式，变成了一项“沉睡”的制度，这不能不说是我国权力机关的悲哀。再加之我国享有行政立法权的行政主体非常多，这些行政主体制定了多如牛毛的规范性文件，要让权力机关来一一详细审查，也确实是勉为其难。我国立法法于2000年7月开始实施，实施多年后备案审查制度的开展情况尚且如此，更难以想象立法法颁布实施之前的情况。
2.违法审查。立法法第90条第2款规定，“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”第91条规定，“全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见”；全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为规范性文件违反宪法和法律的可以向委员长会议提出建议将该规范性文件撤销。虽然这一制度将宪法的规定进行了具体化，但是2000年至今，我们仍没看到这一制度在我国实现过一次，该制度仍在“沉睡”中。其次，该制度的规定仍然比较粗糙，审查的具体程序、时间限制、后果等仍是一片空白。
（二）行政机关的监督及其不足
行政机关的监督一般是指上级行政机关对下级行政机关的立法活动进行监督，这是一种行政体制内的监督。根据我国宪法和立法法的有关规定，其主要内容有：
1.宪法规定了国务院的行政立法监督权，第89条第13项：“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”；第14项：“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。
2.立法法第89条对前述宪法规定作了进一步的细化，部门规章和地方政府规章应在公布后30日内报有关部门备案，其中部门规章和地方政府规章报国务院备案，较大的市的人民政府制定的规章报省、自治区的人民政府备案；国务院和有关政府对报送的规章进行审查，如有违反宪法和法律或者不适当的应予以撤销。
3.《规章制定程序条例》第35条则规定了其他国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议权；同时如果认为较大的市的人民政府规章违反上位法规定的，可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议权。
上级行政机关对下级行政机关的立法活动进行监督，是一种系统内的监督，虽然根据宪法、立法法和规章制度程序条例的规定，这种监督在法律方面的程序较为完备和具体，但是这种监督从本质上来讲是一种行政机关内部的自我监督，这种监督天然的存在着不足，上下级之间的利益同质化必然导致监督的形式化，这是内部监督无法克服的缺陷。“由于行政机关上下级同属一个系统，在认识、决定行政事务时难免视角相同，而且下级行政机关制定的规章一般还是经过了上级行政机关的审批。所以，同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识。”
（三）法院的监督及其不足
根据宪法规定，法院行使司法审判权、行政机关行使行政权，一般来讲，法院无权对行政立法权进行干预。而且，行政立法是一种典型的抽象行政行为，根据我国行政诉讼法规定，公民、法人和其他组织只能对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼，行政诉讼法已经把行政立法排除在了法院的受案范围之外。但是行政诉讼法第52条和53条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”；“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”从上述两条规定来看，人民法院审理行政案件的依据是法律、法规和地方性法规，而规章只是起到“参照”作用，规章并不是法院审理案件的当然依据。“参照”二字其实赋予了人民法院一定的自由裁量权，即如果人民法院认为规章的内容违反了宪法、法律、法规等上位法的话可以拒绝适用，这也就变相的达到了对行政立法进行监督的目的，也即一种间接监督的模式。
但是这种间接监督形式的缺点也是十分明显的。首先，人民法院在行政审判过程中，对于行政法规必须适用，也即对国务院的立法活动不得进行监督。其次，人民法院在行政审判过程中如果发现某规章违反上位法，它所能做的仅仅是拒绝适用，而不能直接宣布该规章的违法性，并予以撤销，这些规章将继续在社会生活中不断被行政机关重复适用。由于《城市房屋拆迁管理条例》导致的社会激烈冲突，甚至所付出的百姓的生命代价，正是“恶法”被不断适用的结果。
四、行政立法监督体制的完善
行政立法权力的重要性使得我们必须对该权力加以必要和有效的监督，目前我国对行政立法的监督基本上处于失控状态，行政立法的数量不断增多而质量堪忧，所以加强对对行政立法的监督、完善行政立法监督体制已经刻不容缓。
（一）完善权力机关的审查批准制度
1.将规章纳入全国和地方人大常委会审查范围。
立法法第90条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。依据该条规定，上述各机构不得对违反宪法和法律的规章提出审查请求，这不得不说是一个遗憾，所以笔者觉得应修改立法法第90条的规定，将规章也纳入人大常委会的审查范围，部门规章交由全国人大常委会审查，而地方政府规章交由各省、自治区、直辖市的人大常委会审查。
2.完善全国人大常委和地方人大常委的审查批准制度。
（1）要在全国人大常委会和享有备案审查权的地方人大常委会设立专门的备案审查工作机构，由其专门负责对各种法规和规章进行审查。审查的内容主要应是法规和规章的授权依据、立法的程序和具体内容的合法性。审查专门机构的审查结果报人大常委审议，并将最终结果予以公布。
（2）建立行政立法的批准生效制度。目前人大常委会对行政立法有备案审查权，却没有批准生效权，这是一种制度缺陷。根据我国立法法和规章制定程序条例的规定，行政立法生效的最后一个程序是公布，自行政首长签署后公布生效、开始实施。而备案是行政立法生效后的一个审查程序，是一种事后审查形式，而且这种事后审查也基本流于形式，只备不审，所以导致了不少违法的行政立法大行其道，《房屋拆迁管理条例》就是典型例证。正是基于此，建议修改立法法，赋予全国人大常委和有备案审查权的地方人大常委享有对行政立法的批准生效权，规定未经人大常委会审查和批准的行政立法不具有法律效力，不得实施，将行政立法的生效方式由原来的公布生效变为批准生效。
（二）完善行政立法动议权
行政立法活动一般包括有启动阶段、制定阶段和公布阶段。行政立法动议权是开启行政立法活动的关键权力。我国立法法和法规、规章制定程序条例都规定了只有行政机关才享有行政立法的动议权。在强调加强依法治国和深化民主进程的大背景下，我们应借鉴西方先进经验（例如美国《联邦行政程序法》和德国宪法修正案就对公民的立法动议权作出了明确规定），赋予行政相对人行政立法动议权，让相对人可以就行政立法的启动、修改和废止等问题提出建议，这也就保障了公民行政立法的参与权，体现公民是国家主人的法律地位。
基于以上理由，建议我国在修改相关法律和法规时，明确以下内容 ：1. 明确规定赋予公民、法人或者其他组织行政立法动议权，有权向行政立法权力主体提出制定、修改和废止相关法规和规章的权利；2.明确公民、法人和其他组织行政动议权的范围；3.明确公民、法人和其他组织行政动议权的救济方式。
（三）完善行政立法听证制度
听证制度起源于英国自然公正原则，在美国发展成为正当法律程序原则。听证制度首先出现在司法程序中，一般是指案件的审判必须听取当事人的意见。“随着资本主义国家行政权力的膨胀与扩张，为了实现行政正义，这种听证制度又适用于行政域，出现了行政听证制度。后美国、日本将此种制度延伸至立法领域，从而又出现了立法听证制度。”
在行政立法过程中如何保证公民的参与权，实施行政立法听证制度是非常有效的一个制度，对于保证立法质量、体现公民主人翁地位和实现民主都有重大意义。“行政立法听证作为立法听证的一种，作为紧密联系政府权力和个人权利的纽带，一方面能够确保行政立法的民主性，另一方面又能确保行政立法的科学性。” 我国《立法法》、《法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都明确规定了行政立法的听证问题。《立法法》第58条规定和《法规制定程序》第12条都规定：在起草行政法规和规章的时候，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式；而《规章制定程序》第15条进一步规定了听证程序四个方面的具体内容。上述规定是我国行政立法中有关听证程序的具体规定，在行政立法中引入听证制度，无疑是具有重大意义的。 论行政立法的监督(二)由免费论文网（www.jaoyuw.com）会员上传。
